“絕密美國”:反恐戰(zhàn)的肥胖兒
作者：呂楊
原載：《世界知識》
無論從人數(shù)、機構(gòu)還是投入等各方面看，9.11事件后美國國家安全機器得到了大的發(fā)展，建立了世界上最龐大、最先進的情報體系，這與美國仍是惟一超級大國的地位相稱，也與美國仍處于戰(zhàn)爭狀態(tài)相關(guān)。
情報機構(gòu)被稱為美國國家安全的第一道防線。2001年9.11恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國情報機構(gòu)進行了前所未有的擴張。不久前，《華盛頓郵報》刊登系列報道，揭秘記者經(jīng)過兩年調(diào)查發(fā)現(xiàn)的“絕密美國”，這一隱藏在公眾視線背后的“秘密世界”，由于太過龐大臃腫、復(fù)雜隱蔽，以致沒人能說清它花了多少錢，雇了多少人，有多少項目在運作以及對美國國家安全起了多大作用。“絕密美國”的真實圖景到底是怎樣的呢?產(chǎn)生了怎樣的問題?
應(yīng)運而生
在美國人看來，以中央情報局為代表的情報機構(gòu)曾經(jīng)為美國贏得冷戰(zhàn)立下了汗馬功勞。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國失去了蘇聯(lián)這個傳統(tǒng)的敵人，情報機構(gòu)出現(xiàn)收縮，1／5的人員被裁減。9.11恐怖襲擊事件發(fā)生后，出于反恐戰(zhàn)爭的需要，美國從兩個方面對情報機構(gòu)做出大調(diào)整與大擴張。
一是9.11事件發(fā)生后，打擊恐怖主義成為美國情報工作的重點，改革情報機構(gòu)成為朝野的共識。9.11事件成為1941年“珍珠港”事件后美國最大的情報失誤，美國情報機構(gòu)灰頭土臉，千夫所指：世界上惟一超級大國的情報機構(gòu)竟然輕易地讓19名恐怖分子滲透到美國本土。美國國內(nèi)普遍認(rèn)為，美國情報機構(gòu)經(jīng)歷幾十年的冷戰(zhàn)，習(xí)慣于把國家作為對手的情報戰(zhàn)，不適應(yīng)新的形勢，不適應(yīng)針對恐怖分子的情報戰(zhàn)。中情局難以做到向“基地”組織滲透，特別是向基地組織領(lǐng)導(dǎo)層滲透，難以招募能講阿拉伯語、又愿意到阿富汗等國家吃苦受累的人員，這是導(dǎo)致9.11事件發(fā)生的根本原因之一。
二是反恐戰(zhàn)的實際需要使得美國加大了對國家安全的投入。多年來，美國國人反恐這根弦繃得很緊，甚至為了反恐不惜任何代價，國家安全戰(zhàn)略也發(fā)生了重大變化。美國打著反恐的旗號先后發(fā)動了阿富汗戰(zhàn)爭與伊拉克戰(zhàn)爭。戰(zhàn)爭機器一發(fā)動，對情報的需求大幅增加。情報人員往往是戰(zhàn)場的尖兵。在反恐戰(zhàn)的背景下，加之有克林頓時期八年的經(jīng)濟繁榮作后盾，美國明顯加大了對國家安全的投入，軍費、情報等開支直線上升。
布什開始的改革
9.11事件后美國進行了比較深刻的反思，采取了一系列措施，強化情報機構(gòu)的工作。中情局設(shè)立反恐中心，使之成為國內(nèi)情報機構(gòu)合作的一個重要平臺；國會給中情局“松綁”，允許中情局分享更多的執(zhí)法部門的信息，取消了暗殺外國人的禁令；中情局還取消了不能用納稅人的錢從有犯罪記錄或不良行為的人手中購買情報的禁令。國家安全局加大監(jiān)聽力度，聯(lián)邦調(diào)查局工作重點和方向從執(zhí)法轉(zhuǎn)向情報和反恐，從一個“被動反應(yīng)型”機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐源驌艨植乐髁x為最優(yōu)先任務(wù)的“主動行動型”機構(gòu)。與之相關(guān)，美國進行了二戰(zhàn)后最大的聯(lián)邦政府改組，成立了國土安全部。
2004年12月17日，布什簽署了《情報改革與反恐法》，正式拉開美國情報機構(gòu)半個多世紀(jì)以來規(guī)模最大的改革序幕。其措施包括：一、設(shè)立國家情報總監(jiān)，取代中情局長指導(dǎo)和管理整個情報界，并擔(dān)任總統(tǒng)的主要情報顧問。二、要求情報、執(zhí)法和國土安全部門及時分享情報，并以“總統(tǒng)行政令”的形式要求設(shè)立“情報分享委員會”。三、調(diào)整國家反恐中心的結(jié)構(gòu)。原屬中情局的反恐中心升格，直屬國家情報總監(jiān)，中心主任改由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)。
在美國鬧出了有關(guān)伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器的“情報門”事件之后，布什政府采取了進一步的整改措施，重點打破各情報部門間的隔閡，實現(xiàn)全面整合與協(xié)調(diào)，強化美國的整體情報能力；擴大了國家情報總監(jiān)的權(quán)力；在聯(lián)邦調(diào)查局內(nèi)設(shè)立“國家安全處”，專門負(fù)責(zé)反恐、反間諜和情報收集工作。
奧巴馬的繼續(xù)調(diào)整
可是，百密一疏，布什政府對情報機構(gòu)的改革沒有從根本上消除籠罩在美國頭上的恐怖主義陰影。2009年12月25日，美國達(dá)美航空公司旗下的西北航空253次航班從荷蘭阿姆斯特丹飛往美國的底特律，突然一位乘客點燃攜帶的炸藥，幸好被同機的另一名乘客及時發(fā)現(xiàn)，嫌犯被制伏，才避免了一場悲劇的發(fā)生。這位名叫奧馬爾·阿卜杜勒一穆塔拉的嫌犯來自尼日利亞，23歲，是倫敦大學(xué)機械工程系的學(xué)生，受基地組織派遣進行這次行動。活躍在也門的基地組織阿拉伯半島分支宣稱對該事件負(fù)責(zé)。
美國人從最初的震驚變?yōu)閼嵟娂娯?zé)問：“這種事為什么還會發(fā)生?”“美國的情報為何又不靈了?”《華盛頓郵報》以“八年之后”為題進行評說：過去八年里，美國政府對情報系統(tǒng)進行了巨大的投入，采取了不少改革措施，可9，11事件暴露出來的結(jié)構(gòu)性問題依然存在，情報機構(gòu)還是讓美國人失望。一向不慍不火的奧巴馬總統(tǒng)非常生氣，一周之內(nèi)兩次公開批評情報機構(gòu)，在簡短聲明中六次使用“(情報)失敗”一詞，宣稱，這次美國人勉強逃過一劫，但阻止災(zāi)難發(fā)生的是勇敢的個人，而不是美國的(安全情報)體系，這令人無法接受。
未遂恐怖襲擊事件拉動了美國情報機構(gòu)的新一輪改革，奧巴馬政府加強了對情報的分析與綜合，由國家情報總監(jiān)布萊爾負(fù)責(zé)日常情報整合工作。國家反恐中心從其龐大隊伍中挑選出數(shù)十名能力出眾的分析師，專門負(fù)責(zé)追蹤、收集和分析涉及基地組織分支機構(gòu)的情報，甄選出任何可能導(dǎo)致恐怖襲擊的線索。招募更多的分析師，加入反恐專家隊伍，對恐怖組織以及它們的經(jīng)費來源、人員招募和領(lǐng)導(dǎo)層等進行長期評估和觀察。
一個龐然大物的出籠
目前，美國情報體系包括16個獨立或分屬各部門的情報單位，并由國家情報總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)。美國政府對情報系統(tǒng)的資金投入也創(chuàng)下世界之最。2009年美國情報部門公布的預(yù)算達(dá)750億美元(冷戰(zhàn)時期的年度情報開支大約為150億美元)，占世界的70％，為2001年的2.5倍。重金打造之下的美國情報機構(gòu)急劇膨脹。
9.11事件發(fā)生九年來，美國政府共新建，重組了超過263個情報機構(gòu)。全美現(xiàn)有1271家政府機構(gòu)與1931家私營民間公司在近1萬個不同地點開展與反恐、國土安全、情報收集相關(guān)的活動。華盛頓及周邊地區(qū)共有33座用于秘密情報工作的大樓在建或已經(jīng)建成，總占地空間約合1700萬平方英尺，相當(dāng)于3座五角大樓或22座國會大廈。其中新建的國家地理空間情報局大樓耗資18億美元，成為聯(lián)邦政府第四大建筑；中情局新建了兩棟大樓，辦公空間拓展了1／3。美國政府還從機構(gòu)與職能上更加重視情報工作，如國防部專門設(shè)立了分管情報工作的副部長，排名僅在常務(wù)副部長之后；國土安全部也設(shè)立負(fù)責(zé)情報與分析的副部長。
每個新建和擴大的組織都需要更多人手，還要配備更多行政、后勤人員，僅新設(shè)的國家情報總監(jiān)辦公室就有1600多人。國防情報局發(fā)展到今天已有1.65萬人，國家安全局2005年至2009年增加了6000多個新崗位，聯(lián)邦調(diào)查局聯(lián)合反恐隊從9.11事件發(fā)生前的35個增加到現(xiàn)在的106個。前國家情報總監(jiān)內(nèi)格羅蓬特曾披露，有大約10萬美國人在國內(nèi)和世界各地從事情報工作。事實上，據(jù)不完全統(tǒng)計，美國情報部門正式雇員總數(shù)已經(jīng)超過了15萬人，如果再算上在美國國內(nèi)和世界各地為美國政府搜集情報的“線人”，美國擁有的各類情報人員達(dá)20萬人。僅中情局一家就在全球130多個國家和地區(qū)設(shè)立了近200個情報站。國家安全局每天攔截并存儲各類信息17億條，包括電子郵件、電話語音、IP地址等等，然后選取小部分，分發(fā)進70個不同的數(shù)據(jù)庫。
“整個宇宙只有一個實體能看到和了解(美國情報機構(gòu))所有秘密計劃,那就是上帝。”美國新任國家情報總監(jiān)克拉珀如是說。對“絕密美國”這一龐然大物的披露引起了人們對美國情報機構(gòu)諸多問題的關(guān)注。
重復(fù)勞動
美國情報機構(gòu)內(nèi)部有一定分工,但9.11事件以后形成了一哄而上的局面,導(dǎo)致大量安全、情報部門重復(fù)勞動,浪費嚴(yán)重。機構(gòu)重疊、人員繁冗、資源浪費是目前美國情報機構(gòu)患上“肥胖癥”的突出表現(xiàn)。
“這就像足球綜合征。如果一件事發(fā)生,所有人一擁而上。重復(fù)勞動非常嚴(yán)重。”國家情報總監(jiān)辦公室一高官形容道。國防部長蓋茨接受采訪時說,“9.11恐怖襲擊發(fā)生以后,(情報系統(tǒng))發(fā)展迅速,你想把所有的事都置于掌控之中并不容易。”目前,美國15個城市中有51個聯(lián)邦機構(gòu)與軍事組織都在從事追蹤恐怖網(wǎng)絡(luò)經(jīng)費流動的工作;幾乎所有情報部門都聲稱,自己在“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”這一缺乏嚴(yán)格界定的新興領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)主要角色。胡德堡槍擊事件發(fā)生后,專門負(fù)責(zé)軍隊反間諜調(diào)查的情報組對此毫不知情,他們把注意力放在了總體評估全美各恐怖組織派系上,而國土安全部和中情局的106個聯(lián)合反恐行動小組在這方面早已開展了深入工作。
蓋茨指出,有必要將國防部所有情報項目梳理一遍,判斷是否有些項目在做無用功。一名“超級用戶”抱怨道(美國超過2/3的情報項目歸屬國防部管理,只有極少數(shù)“超級用戶”才能接觸。其他機構(gòu)成百上千的項目和子項目也分別有不同接觸權(quán)限),“我到死也無法聽完所有簡報”。另一“超級用戶”回憶第一次聽簡報的情景時說,他被帶進一間狹小、昏暗的屋子,被告知不能作記錄。行動計劃一項接一項出現(xiàn)在顯示屏上。最后他失去耐心,大叫一聲:“夠了!”離開時他什么也沒記住。
信息泛濫
機構(gòu)與人力的增加使得美國情報搜集能力大幅提升,9.11事件發(fā)生后,反恐情報經(jīng)歷了 “情報信息匱乏”到 “信息泛濫”的轉(zhuǎn)折,猛增的情報數(shù)據(jù)使系統(tǒng)措手不及,對現(xiàn)有的分析使用能力形成相當(dāng)挑戰(zhàn)。
從2001年到2009年,美國情報機構(gòu)掌握恐怖嫌疑人的名單多達(dá)55萬人,要在如此海量的信息中進行分析、甄別、綜合,做到滴水不漏,并據(jù)此迅速做出反應(yīng),簡直是“不可能完成的任務(wù)”。由于信息數(shù)量過大,不少都被忽視,即使是高層官員,也很難甄別哪些是最重要的情報。去年夏天,美國情報部門發(fā)現(xiàn)了也門的恐怖組織蠢蠢欲動的跡象,并向華盛頓報回了很多極有價值的情報。但是,當(dāng)這些情報上報國家反恐中心后,與其他情報混在一起,難以甄別,最終還是未能防止圣誕節(jié)炸機未遂事件的發(fā)生。
另外,對于搜集到的信息、情報由誰來負(fù)責(zé)管理、分析,沒有明確規(guī)定。目前美國高級情報分析人員嚴(yán)重不足,五成分析人員最近幾年才征召進來,相對來說缺乏經(jīng)驗。他們通常是剛畢業(yè)的大學(xué)生,對美國情報工作的重點國家如伊拉克、伊朗、阿富汗、巴基斯坦的情況及語言知之甚少,難以做出有深度的分析報告。9.11事件發(fā)生之前,美國曾收集到與襲擊有關(guān)的監(jiān)聽錄音記錄,但沒有人能夠及時分析這些數(shù)據(jù)。如今,這種人才缺少的狀況并未得到改變,情報分析整合這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)已成為瓶頸。
爭權(quán)奪利
美國9.11事件獨立調(diào)查委員會在近兩年的調(diào)查后認(rèn)為,各情報機構(gòu)在9.11事件發(fā)生前各自為政,互不通氣,是美國未能阻止恐怖襲擊發(fā)生的重要原因。而2004年情報機構(gòu)的改革是不徹底的,沒有完全打破各機構(gòu)之間的藩籬。
2004年,布什政府設(shè)立國家情報總監(jiān)一職,統(tǒng)領(lǐng)包括中央情報局在內(nèi)的全美16個不同的情報機構(gòu)。但各情報機構(gòu)向其部門主管負(fù)責(zé),它們一向自負(fù)自大,習(xí)慣獨立行動,誰也不服誰。比如,軍方情報機構(gòu)頂頭上司是主管情報的副國防部長,聯(lián)邦調(diào)查局向司法部負(fù)責(zé),國家情報總監(jiān)有名無實,既無財權(quán),也無人事任免權(quán),難以對單個機構(gòu)行使實際權(quán)力,更難對各成員單位的情報行動有發(fā)言權(quán)。不少情報部門官員說,他們至今不清楚國家情報總監(jiān)辦公室究竟負(fù)責(zé)什么。美國人批評說,設(shè)立國家情報總監(jiān)五年來已經(jīng)換了四次主人,說明這一職位只不過是情報部門多了一層官僚機構(gòu),情報改革存在方向性錯誤。
業(yè)務(wù)外包
美國反恐戰(zhàn)九年來一個特別的現(xiàn)象是,私人承包商大舉進軍國家安全領(lǐng)域。按照國防部長蓋茨的說法,9.11事件后國家安全支出井噴式增長,納稅人的錢大筆流入私人領(lǐng)域,為國家安全私有化創(chuàng)造了條件。據(jù)說,國防部共有120萬合同工,國土安全部合同工的數(shù)目與正式工作人員的數(shù)量持平,全美目前擁有安全許可證(能接觸政府的機密文件)的有85.4萬人,其中26.5萬為私人承包商或合同工。美國政府雇傭合同工的初衷是限制永久員工規(guī)模,繞開繁瑣的聯(lián)邦選拔程序,提高招聘效率并節(jié)省費用。
目前,美國16家情報機構(gòu)都依靠私人承包商架設(shè)計算機網(wǎng)絡(luò)。《華盛頓郵報》數(shù)據(jù)庫中從事秘密情報工作的1931家私人企業(yè)里,超過1/4在9.11事件后成立。美國所有情報、軍事組織都依賴承包商提供的多語種服務(wù),進行對外交流、文件翻譯及有效的電子監(jiān)聽。
這么大規(guī)模讓私人公司介入情報與國家安全事務(wù)也出現(xiàn)了一些問題。合同工在伊拉克、阿富汗的劣行損害了美國的信譽。臭名遠(yuǎn)揚的阿布扎比監(jiān)獄虐囚事件,部分是合同工所為,這點燃了伊拉克人的復(fù)仇之火,其惡劣影響延續(xù)至今。“黑水”公司幾名保安以自衛(wèi)名義在巴格達(dá)街頭射殺17名伊拉克平民,為當(dāng)時的伊拉克亂局火上澆油,成為美國橫行霸道的典型事件。美國的“旋轉(zhuǎn)門”制度讓不少前情報官員與軍官成為私人公司的老板或雇員,現(xiàn)在美國正出現(xiàn)一個“情報工業(yè)集團”,這個特殊利益集團正發(fā)國難財,發(fā)戰(zhàn)爭財。這一龐大體系有相當(dāng)影響力,其效忠的對象并非是美國民眾,而是私人公司,這不僅有損美國的形象,還可能對國家安全造成無形的損害。
侵犯人權(quán)
在反恐戰(zhàn)中,美國政府強化了情報部門的職能和權(quán)力,賦予其繞過正常的法律程序,進行電話監(jiān)聽和搜查、以及沒收資產(chǎn)和拘捕嫌犯的權(quán)力。在9.11事件發(fā)生后第六天,布什總統(tǒng)就簽署了一份文件,授予中央情報局空前的反恐權(quán)限,使其可以在海外展開秘密行動,包括在世界任何地點暗殺、逮捕和關(guān)押恐怖組織成員。這導(dǎo)致美國情報機構(gòu)在國內(nèi)外屢屢發(fā)生侵犯人權(quán)的事情,其中以“竊聽門”與“黑獄”事件影響最大。
2005年底,美國《紐約時報》報道稱,在9.11事件發(fā)生后幾個月,布什總統(tǒng)曾秘密允許在美國境內(nèi)監(jiān)聽國際長途電話和偷閱電子郵件,以收集恐怖活動的證據(jù)。國家安全部門未經(jīng)授權(quán)而監(jiān)控的對象,不僅限于美國國內(nèi)與海外的通訊往來,連一些純粹國內(nèi)通訊也遭到監(jiān)聽。1978年的《外國情報監(jiān)控法》明確規(guī)定,未經(jīng)特別秘密法庭批準(zhǔn)就對美國公民進行監(jiān)控是非法的。面對媒體和國會的圍追堵截,布什不得不承認(rèn)自己授權(quán)情報部門竊聽。這種秘密活動除涉嫌違法外,也嚴(yán)重侵犯了美國人心目中至高無上的公民自由權(quán)。“竊聽門”事件立即在美國政壇掀起了一場風(fēng)暴。美國國會就此舉行了多次聽證會,布什政府極力把該事件從法律問題說成政治問題,最終才勉強過關(guān)。
就在“竊聽門”事件余波未平之際,“黑獄門”猶如又一枚重磅炸彈,引發(fā)世界輿論的廣泛關(guān)注。2005年11月,《華盛頓郵報》披露,反恐戰(zhàn)爆發(fā)四年以來,中央情報局將俘獲的一些基地組織重要嫌疑犯秘密關(guān)押在東歐和亞洲一些國家進行審訊。美國法律明確禁止將犯罪嫌疑人關(guān)押在封閉的、秘密的監(jiān)獄里,同時犯罪嫌疑人有聘請律師為其辯護的權(quán)利,這也是為什么中央情報局選擇在國外設(shè)立秘密監(jiān)獄的原因。這種全球“秘密監(jiān)獄系統(tǒng)”是中央情報局針對恐怖主義采取的非常規(guī)戰(zhàn)爭的核心組成部分,有關(guān)它的任何信息都是嚴(yán)格保密的。這些秘密監(jiān)獄在官方的有關(guān)文件中被稱為“黑點”,美國國內(nèi)只有極少數(shù)官員知道它們的存在。而在這些秘密監(jiān)獄所在的國家,通常也只有國家元首和極少數(shù)高級情報官員知曉。此外,媒體還進一步披露,中央情報局的特工在秘密監(jiān)獄中使用了多種 “虐囚”手段,嚴(yán)重違反了聯(lián)合國《禁止酷刑公約》。
此外,美國情報機構(gòu)還存在民眾信任下降、國會監(jiān)督不力等問題。在去年發(fā)生的胡德堡槍擊事件、圣誕節(jié)炸機未遂事件以及今年在紐約時報廣場未遂炸彈襲擊事件中,美國情報機構(gòu)沒有做出及時反應(yīng),使其工作效率受到質(zhì)疑。受金融危機和政府財政開支困難的影響,急劇膨脹的情報機構(gòu)將面臨“瘦身”,國防部長蓋茨日前宣布削減軍事開支就是一個信號。
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