美國“重返”東南亞對南海安全形勢的影響

美國“重返”東南亞對南海安全形勢的影響

鞠海龍 葛紅亮　

     [內(nèi)容提要]美國在第16屆東盟地區(qū)論壇上正式加入《東南亞友好合作條約》,這意味著美國將進一步強化其東南亞地區(qū)的影響。由于美國等區(qū)域外勢力與東南亞國家的安全合作是后者實施大國平衡戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ),對南海地區(qū)安全形勢有重大影響,因此,美國“重返”東南亞不僅將強化“美國因素”對南海安全形勢的影響,而且將對南海問題的國際化趨勢產(chǎn)生不可忽 視的影響。
  
    在第16屆東盟地區(qū)論壇(ARF)上,國務(wù)卿希拉里•克林頓代表美國 政府與東盟各國外長簽訂了美國加入《東南亞友好合作條約》(TAC,以下簡稱《友好合作條 約》)的文件,并宣稱,“美國已重返東南亞”。這是奧巴馬政府對小布什政府的東南亞政策的一次明確調(diào)整——改變對東南亞地區(qū)的“漠視”態(tài)度轉(zhuǎn)而積極參與地區(qū)機制以加強美國在該地區(qū)的影響。這也是上個世紀90年代末,美國加強對南海地區(qū)安全形勢干預(yù)力度后又一次明確的政策調(diào)整。“美國因素”對南海地區(qū)安全形勢,甚至南海問題走向的影響將進 一步增強。
  
                        21世紀以來南海安全形勢的特點
  
    進入新世紀以來,南海安全形勢總體上呈現(xiàn)出“緩和”與“緊張”并存的局面。一方面,20 02年《南中國海各方行為宣言》(DOC,以下簡稱《宣言》)的簽訂在為解決南海爭端提供 了政治基礎(chǔ)的同時,也對南海安全形勢“緩和”局面的形成產(chǎn)生了積極的影響;另一方面, 菲律賓、越南等問題相關(guān)方近年來在南海主權(quán)爭端方面采取的諸多單邊行動,以及日本、印度等地區(qū)外力量加強對南海問題的介入,給南海安全形勢帶來了極為消極的影響。
     2003年加入《東南亞友好合作條約》之后,中國積極與其他各方遵守《宣言》,不斷開辟合 作的渠道。2004年9月初,菲律賓總統(tǒng)阿羅約訪問中國,雙方就在南中海合作一事達成協(xié)議。2005年3月14日,來自南海 爭端矛盾較大的中、菲、越三國的石油公司在馬尼拉簽訂《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋 地震工作協(xié)議》(以下簡稱《三方協(xié)議》)。上述一系列舉措的實施最終促使南中國海安全形勢一度得到緩和。
    上個世紀90年代,日本對南海爭端的介入基本停留在政治層面。但是,“9•11”事件后, 日本的軍事因素開始進入南海地區(qū)并不斷增強對該地區(qū)的軍事滲透力度。除了積極參與美國等國在該地區(qū)的一系列軍演以外,日本海上自衛(wèi)隊還頻繁地對菲律賓、新加坡等國進行軍事訪問。近年來,基于南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全威脅的上升,日本更是增強了對地區(qū)的關(guān)注。
    南海因其處于國際重要能源大通道上,馬六甲海峽又臨近印度的安達曼群島,成為“東向政策”的首選目標。1992年“東向”政策提出后,印度便有意擴大與東南亞國家在軍事防務(wù)層面的合作。此后,尤其是新世紀以來,印度海軍與越南、新加坡等東南亞國家的軍事合作不斷深化與機制化。由此可見,印度在該地區(qū)的軍事影響力正在逐步加強,從而也給地區(qū)安全形勢的發(fā)展帶來日益增強的影響。
  “中國威脅論”在美、日、印及東南亞國家盛行之時,南海問題無疑是影響南海傳統(tǒng)安全形勢的核心因素。但近年來中國的快速發(fā)展給東南亞國家?guī)淼那袑嵗娌粩嘣鲩L,這引致了“中國威脅論”逐漸在東南亞地區(qū)淡化,也在一定程度上使得南海問題對南海安全形勢的影響有所下降。這是近來南海安全形勢“緩和”與“緊張”局面反反復(fù)復(fù)的最主要原因之一。
    在南海問題導(dǎo)致南海安全形勢反復(fù)變化的同時,南海地區(qū)近年來非傳統(tǒng)安全威脅因素的增長對南海安全形勢構(gòu)成的重大挑戰(zhàn)也日益顯現(xiàn)。在南海地區(qū),海盜等跨國犯罪活動與海上恐怖主義是非傳統(tǒng)安全威脅構(gòu)成中最為顯要的因素,這也正是國際層面加強多邊合作以應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的主要集中的領(lǐng)域。
    南海是海盜活動相對猖獗的地區(qū)之一。海盜不僅帶來了重大的經(jīng)濟損失,而且給南海航行安全增添了隱患,從而對南海安全形勢造成十分不利的影響。另外,東南亞、南海地區(qū)恐怖主 義勢力的膨脹也成為南海安全形勢趨向惡化的重要因素。除了與“基地”組織有著密切的聯(lián)系以外,南海地區(qū)恐怖主義勢力還成為過往南海地區(qū)商船、油輪的“殺手”,甚至襲擊過往的軍艦。該地區(qū)成為美國觀察員眼中的“恐怖主義活動的滋生地”的事實說明了地區(qū)非傳統(tǒng) 安全因素已對地區(qū)的安全構(gòu)成了重大威脅。
  
                      美國“重返”東南亞的目標與政策趨向
  
  “重返”東南亞這一政策固然與奧巴馬新政府對外戰(zhàn)略的調(diào)整及近來南海安全形勢驟然緊張有關(guān),但該地區(qū)的安全形勢與美國在該地區(qū)戰(zhàn)略目標間的緊密關(guān)聯(lián)得到新一屆政府的重新重視才是深層次的原因所在。
    長期以來,美國保持在南海地區(qū)的軍事存在以維護地區(qū)的穩(wěn)定、航行的自由及在南海水域開展正當(dāng)商業(yè)活動的權(quán)利。美國采取這些行動的直接原因是南海安全形勢與地區(qū)內(nèi)美國的既得海外利益關(guān)系緊密。
    一則,美國企業(yè)在地區(qū)內(nèi)有著重要的商業(yè)利益。這主要集中在南海石油開發(fā)、勘探及其他貿(mào)易方面。中國地質(zhì)礦產(chǎn)資源部評估南中國海石油蘊藏量高達177億桶,據(jù)稱比科威特(13億桶)石油儲量還要高。這對包括美國石油公司在內(nèi)的諸多外國公司產(chǎn)生了很大的吸引力 。上個世紀90年代以來,多家美國石油公司與中國 、越南、菲律賓等國簽訂協(xié)議,單獨投資或者與來自中國、越南等國的石油公司聯(lián)合投資對南海地區(qū)的石油資源進行勘探、開采。此外,還有大批的美國公司參與了南海地區(qū)的電力、石化等諸多方面的投資。南海局勢無疑對這些投資利益的安全產(chǎn)生重大的影響。因此, 無論是緩和的局面抑或是緊張的態(tài)勢,美國都反對任何一方對美國公司采取脅迫行動,認為向不是爭端方的美國公司施加壓力不可能解決國家間的主權(quán)爭端。
    二則,美國的海外貿(mào)易利益安全與南海航線安全有著密切的聯(lián)系。近年來,隨著東亞地區(qū)經(jīng)濟的蒸蒸日上,美國與這一地區(qū)的貿(mào)易額也隨之迅速攀升。美國在該地區(qū)石油貿(mào)易利益也非常重大,僅美國經(jīng)由印度洋穿越馬六甲海峽進入南海和太平 洋的石油貿(mào)易量就有100萬噸之多。
    因此,“重返”東南亞后,美國勢必將以維護在該地區(qū)的重大海外利益為首要目標,并努力尋求在參與地區(qū)合作過程中進一步擴大美國的地區(qū)利益。
    改革開以來,特別是近十年來,中國的經(jīng)濟力量得到了迅速發(fā)展。基于此以及多年來一直奉行的“睦鄰”友好政策,近年來中國在東南亞地區(qū)的影響不斷擴大。美國以含糊的態(tài)度來看待中國的日漸崛起及不斷擴大的影響,在與中國直接展開“戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話”的同時,又以在東南亞地區(qū)強大的軍事存在對抗中國的“軍力膨脹”,并時而無端指責(zé)中國對南海海域的主權(quán)的要求。美國防部公布的2009年中國軍力報告宣稱,“中國軍力如今的發(fā)展形勢是改變東亞軍事平衡的重要因素”。2009年3月9日,美國“無暇號” 監(jiān)測船在中國南海海域作業(yè)遭到了中國漁船的“圍堵”。該事件發(fā)生后,美國官方評論卻認 為“該事件表明了在美國傳統(tǒng)的作業(yè)區(qū),中國潛在的軍事擴張威脅日益增大”。甚至也有美國學(xué)者妄言“中國漁船也是威脅”,竭力渲染所謂的“中國漁船戰(zhàn)略”。因此,可以看出,南海安全形勢已被美國視為與中國博弈的又一顆重要“棋子”。美國“重返”東南 亞后,勢必也將繼續(xù)發(fā)揮并加強南海地區(qū)這一戰(zhàn)略場的作用。
    在中國經(jīng)濟取得快速發(fā)展的同時,整個東亞地區(qū)經(jīng)濟也取得了前所未有的發(fā)展。盡管經(jīng)歷了1998年東南亞經(jīng)濟危機等多次經(jīng)濟嚴峻的考驗,但是東亞地區(qū)仍然扮演世界經(jīng)濟發(fā)展主要推動力的角色。
    與經(jīng)濟一體化所取得的巨大成就相一致,近年來東亞地區(qū)在政治層面的對話日漸增多并形成“東亞峰會”等一系列重要的機制。由于小布什政府對東南亞地區(qū)的漠視與對“東亞峰會”等一系列機制的顧慮且陷于伊拉克戰(zhàn)爭的窘困境地,美國并未加入這些對話與機制。因此,近年來美國在東南亞乃至整個東亞地區(qū)存在著被邊緣化的風(fēng)險,將丟失傳統(tǒng)的“離岸平衡手”的地位。
    美國新一屆政府成立以來,小布什政府的“單邊主義”政策逐漸被所謂的“靈巧實力”外交政策所取代。此次東盟地區(qū)論壇上,美國正式加入《友好合作條約》的同時并開始涉足東亞次區(qū)域的合作。美國提出“湄公河流域開發(fā)計劃”,在加強與泰國等國合作的同時并提議“國際河流管理機構(gòu)湄公河委員會與美國密西西比河管理委員會建立‘伙伴關(guān)系’”。此舉將成為美國加入“東亞峰會”的前奏,也是美國深化在該地區(qū)的影響并加強在東亞地區(qū)“離岸平衡手”地位的重要一步。
    南海安全形勢事關(guān)“東亞一體化”的前途,一旦南海安全形勢惡化,“東亞一體化”的夢想與努力將化為灰燼,這是南海被稱為“亞洲的火藥庫”的深層次原因。正是基于此,在加強在地區(qū)主導(dǎo)地位“企圖”的驅(qū)使下,南海地區(qū)也將得到美國更多與關(guān)注。
    與東盟簽訂這一條約后,為了加快融入東亞與恢復(fù)地區(qū)的主導(dǎo)地位的進程,美國無疑將進一步調(diào)整在東南亞、南海地區(qū)的政策,而這也勢必將對東南亞各方、中國在南海問題上的角力發(fā)揮影響。因此,可以說,盡管未來的南海局勢存在著很多未知的變數(shù),但是其中可以肯定的是“美國因素”已經(jīng)并將繼續(xù)是構(gòu)成南海安全形勢影響因素的重要一部分。
  
                    美國“重返”東南亞對南海安全形勢的影響
  
    隨著奧巴馬政府“靈巧實力”戰(zhàn)略在東盟付諸實施,美國距加入“東亞峰會”僅一步之遙, 并邁出了加強其地區(qū)主導(dǎo)地位的第一步。“重返”東南亞后,美國在南海局勢中繼續(xù)發(fā)揮作用的同時,無疑也將以新的面目從不同層面對南海安全形勢產(chǎn)生影響。
    冷戰(zhàn)后,基于扇形理論與“第一島鏈”戰(zhàn)略,美國繼續(xù)在東南亞及南海地區(qū)維持軍事存在。在“9•11”事件后,美國更是將東南亞地區(qū)作為反恐地緣政治的“心 臟地帶”,并努力擴大軍事影響。時至今日,美國聯(lián)合東南亞國家在南海地區(qū)舉行的軍事演習(xí)不斷從雙邊走向多邊,持續(xù)時間漸長并日益機制化。“重返”東南亞后,美國在該地區(qū)軍事影響力勢必將得到進一步深化。
    東盟妄圖采取“大國平衡戰(zhàn)略”以利用美國“遏制”中國在地區(qū)的崛起,但同時也無疑使其自身被美國的軍事引導(dǎo)力量所牽制。美國在南海地區(qū)軍事方面的態(tài)度已經(jīng)對這些國家產(chǎn)生很 顯要的影響。雖然“卡拉特集團”與“卡拉特海上力量集團艦隊”的真實性令人生疑,但其充分表明了東南亞各國已經(jīng)為美國的軍事影響力所牽制。近年來,東南亞一些國家在加強與美國等國的軍事交流、培養(yǎng)高素質(zhì)軍事人才的同時, 還不斷從美國等國購置先進武器裝備、引進先進軍事技術(shù)以推動軍力的發(fā)展。東南亞地區(qū)已 經(jīng)成為“全球軍演最頻繁的地區(qū)”可以說“逆裁軍”現(xiàn)象在東南亞地區(qū)已然成為事實。
    目前,美國官方的南海政策仍然堅持以維護南海地區(qū)的安全為重而主張和平解決南海問題。因此,美國對《宣言》給予了積極的評價,認為“雖然它既未徹底消除緊張的態(tài)勢也沒有完 全終止相關(guān)方的單邊行動,但是它是各方通過外交途徑解決問題的良好基礎(chǔ)”。簽訂加入《友好合作條約》文件后,美國無疑將加強與東南亞國家在政治層面的交流。一方面,美 國南海政策中的“主張和平解決南海問題”的態(tài)度有利于促進東盟南海各方在處理南海安全形勢中緊張局面時保持克制的態(tài)度;但另一方面,美國長久以來對東南亞南海各方在南海問題 上的“偏袒”態(tài)度勢必也將進一步“鼓舞”這些國家在南海主權(quán)爭端上的“野心”。
    另外,加入該條約后,美國在東南亞、南海地區(qū)的政策將受到“互不干涉內(nèi)政”、“通過和平方式解決分歧與爭端”等原則的制約。雖然在方式方法上,美國的地區(qū) 政策或?qū)⒆兊?相對溫和,但美國給予東南亞南海各方在主權(quán)爭端問題上的支持卻將增強,這將不僅表現(xiàn)在 軍事層面,而且在政治層面的支持或?qū)⒆兊猛怀觥?009年8月19日,曾牽頭舉行有關(guān)中國南海爭端聽證會、美國參議院外交事務(wù)委員會亞太小組主席韋伯在訪問越南時直言宣稱,“美 國作為一個國家的外交立場,是希望在該區(qū)域成為‘平衡’中國的勢力”。
    南海問題中國際因素的客觀存在已經(jīng)成為制約南海問題盡快和平解決的重要因素之一,也逐漸成為南海地區(qū)軍備競爭加速導(dǎo)致南海安全形勢惡化的重要因素。日本、印度等國對南 海問題的介入是構(gòu)成南海問題中國際因素的重要基礎(chǔ)。美國“重返”東南亞這一政策的付諸 實施將使得日本、印度等區(qū)域外力量的南海政策發(fā)產(chǎn)生不同程度的轉(zhuǎn)變的同時,或?qū)θ毡尽⒂《冗M一步加強對南海地區(qū)軍事滲透產(chǎn)生巨大的引導(dǎo)作用。
    日、印對中國在地區(qū)內(nèi)的崛起與影響的日益擴大懷有“嫉妒”與不安的心理,兩個國家的南海政策及加強在地區(qū)的軍事滲透在應(yīng)對中國崛起方面與美國的政策有走向一致的趨勢。打破“和平憲法”的限制以來,日本通過“美日”軍事同盟在保持地區(qū)力量平衡以遏制地區(qū) 霸權(quán)出現(xiàn)方面也發(fā)揮著間接的作用南海地區(qū)就成為這種作用發(fā)揮的主要戰(zhàn)略場之一。由于印度與中國缺乏足夠的政治互信,加之歷史造成的隔閡,印度對中國還存在著些疑慮。基于此以及“有聲有色的大國”的夢想,印度無疑將利用“美國牌”在大國政治中以謀取好處,而南海地區(qū)安全形勢的發(fā)展已經(jīng)也將繼續(xù)對印度謀取這種好處產(chǎn)生積極的效用 。
    另一方面,加強在地區(qū)的主導(dǎo)地位成為美國“重返”東南亞之后最緊要的目標,無疑將對日本與東南亞傳統(tǒng)的關(guān)系、印度“東向”政策實施后與東盟建立的緊密聯(lián)系形成巨大的挑戰(zhàn)。在該地區(qū)的利益遭到損害的情況下,日、印在南海地區(qū)的政策勢必將發(fā)生差異性的變化。
    此外,美國“重返”東南亞政策的付諸實施無疑也將在非傳統(tǒng)安全威脅層面留下深刻的烙印 。不可否認,眾多國家的合作,對于維護南海地區(qū)的安全、打擊海盜和恐怖主義,無疑將起到更加積極的作用。但在合作以應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的過程中,區(qū)域外力量同時也擴大了其在地區(qū)的政治影響并加強了在地區(qū)的軍事滲透。美國視東南亞地區(qū)為反恐地緣政治的“心臟”地帶,并將該地區(qū)視為反恐戰(zhàn)爭的“第二條戰(zhàn)線”。憑借著在地區(qū)強大的軍事存在, 美國成為參與地區(qū)合作以打擊海盜等跨國犯罪與打擊海上恐怖主義的先鋒力量。而與此同時 ,美國在地區(qū)的軍事滲透力度也不斷加深。“重返”東南亞后,美國無疑將對地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作顯示出更多的“熱心”,但這勢必將進一步強化南海安全形勢中的“美國因素”。
    希拉里曾宣稱:“如今,全球沒有多少問題在缺少中國或者美國的參與下可以得到解決,也沒有多少問題能夠在沒有中、美兩國共同參與下獲得解決。”雖然中美兩國在和平解決問題方面的政策與態(tài)度是一致的,但由于兩國在南海地區(qū)的利益存在著巨大的差異性及由此帶來兩國在南海問題上相去甚遠的政策,兩國在南海安全上開展溝通與對話障礙重重。“重返”東南亞后,美國將成為中國在東南亞地區(qū)的一個直接對話者。這在給中國與東南亞國家關(guān)系帶來沖擊的同時,也勢必將影響中國的地區(qū)政策,從而迫使南海安全形勢中的“中國元素”發(fā)生改變。
    美國“重返”東南亞或?qū)母鱾€層面加強對南海安全形勢的影響,從而給中國的南海海上安全形勢帶來更大的變數(shù)。而在其中,對南海問題“國際化”——影響南海安全形勢最為顯要的問題的影響無疑也是南海安全形勢中“美國因素”進一步強化的最突出的表現(xiàn)。
  
                美國“重返”東南亞對南海問題“國際化”的影響
  
    南海問題“國際化”是影響南海安全形勢趨向緊張、惡化的突出表現(xiàn)。但南海問題“國際化”并非一朝形成,這是東盟“大國平衡戰(zhàn)略”、“集體安全機制”,美日印等國介入南海安全局勢,以及眾多國際公司介入南海油氣資源開發(fā)等多方面因素綜合的結(jié)果。
    其中,地區(qū)層面的因素是東盟實施的“大國平衡戰(zhàn)略”及“集體安全機制”。東盟實施“ 大國平衡戰(zhàn)略”的初衷或許不是如此,而是“維護東南亞地區(qū)的穩(wěn)定與繁榮”。但是從東盟視美國為溫和的超級大國、視日本為全面合作的伙伴、視中國為正在崛起的巨人的觀念來看,即便中國與東盟有著日益緊密的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系,也很難改變東盟將加強與美國及日本、印度的軍事合作以制約中國的策略與現(xiàn)實,而這無疑給區(qū)域外力量在南海地區(qū)實施并 加強軍事滲透提供了有利的機會。可以說,東盟的“大國平衡戰(zhàn)略”是南海問題“國際化”的重要前提。同時,為了彌補在雙邊對話中單個力量的不足,東盟采取了集團外交的方式與中國抗衡。《東盟發(fā)展 藍圖(2009—2015)》就東南亞南海各方的合作就直接描述道:“將繼續(xù)保持東盟成員國之間如今緊密的協(xié)商關(guān)系”,東盟以“集 體安全機制”為名介入南海問題將持續(xù)下去并逐步加強。
    其次,日本、印度等區(qū)域外大國多年來積極介入南海問題,這成為南海問題趨向“國際化”的重要基礎(chǔ)。日本從政治、經(jīng)濟層面入手并有意在軍事層面加強對東南亞、南 海地區(qū)的滲透以進一步擴大在地區(qū)的影響;在“東向”政策第一階段取得與東盟的和解之后 ,印度幾乎同時從政治、經(jīng)濟、軍事三個方面對東南亞地區(qū)進行滲透并有意擴大其在南海問 題上的影響。這在構(gòu)成了對南海及周邊地區(qū)地緣安全格局的新沖擊的同時,也為南海問題“國際化”增加了推動力量。
    再者,隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展,“共同開發(fā)”南海的政策也引來的眾多的國際公司的介入。 尤為值得關(guān)注的是,近年來東南亞南海諸方對“擱置爭議,共同開發(fā)”政策冷眼相對并不斷實施“擱置爭議,我先開發(fā)”的政策。這些國家與國際公司形成“勾結(jié)”并盜取南海地區(qū)石油等海洋資源的同時,也直接導(dǎo)致了在南海地區(qū)“國際利益”的迅速上升。盡管,其中不乏技術(shù)、資金等問題的限制,但是“共同開發(fā)”南海的政策沒有得到很好地實施無疑是其中的主要原因。地區(qū)國際利益的增加勢必將推動著南海問題“國際化”漸行漸遠。
    最后,南海非傳統(tǒng)安全威脅的上升也是加深南海問題“國際化”不可忽視的一個重要因素。正是在應(yīng)對南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全威脅的過程中,以美國為先鋒的眾多區(qū)域外國際力量成功地 將應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的軍事存在轉(zhuǎn)化為對地區(qū)的軍事滲透并不斷擴大其在地區(qū)的政治影響力。因此,南海問題“國際化”勢必將受到國際反恐戰(zhàn)爭的進一步影響。
  “重返”東南亞政策的付諸實施表明了美國擴大在地區(qū)的合作與投資的同時并將進一步介入南海問題。與此同時,美國在加強地區(qū)主導(dǎo)地位的努力過程中也無疑將延續(xù)對東盟“集體安全機制”的支持立場,并對南海問題中的“日本因素”、“印度因素”產(chǎn)生令人擔(dān)憂的引導(dǎo)與刺激作用。因此,“美國因素”是導(dǎo)致南海問題“國際化”最主要的因素。
  
                                     結(jié)論
  
    綜上述,美國“重返”東南亞是奧巴馬新政府重新審視南海安全形勢與美國地區(qū)戰(zhàn)略目標間緊密關(guān)系的結(jié)果。這一政策的付諸實施,東南亞國家在南海問題上的強硬態(tài)度將受到更為直接的“鼓舞”,日印等區(qū)域外大國力量對南海安全形勢的關(guān)注也將受到一定程度上的“刺激”,這給本已緊張的南海安全形勢帶來更多不安的因素。與此同時,南海問題“國際化”也因“美國因素”的增強在諸多層面得到進一步深化。因此,美國“重返”東南亞后的南海安全形勢或?qū)⒏鼮榫o張。
    （《環(huán)球視野》2010年9月13日第310期，摘自2010年第1期《世界經(jīng)濟與政治論壇》）

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