貧民窟問題

印度大洪水、巴西黑幫襲警、英國擔心遭恐怖襲擊、美國害怕少數族裔成為社會主流，這些都是近期國際新聞中的熱點。它們看似毫不相干，背后卻隱藏著某種共同點，即越來越受到各國重視的貧民窟和貧民區(qū)問題。
　　印度流浪狗不去貧民窟

　　談到貧民窟，恐怕沒有任何一個國家能超過印度。據聯(lián)合國最新統(tǒng)計數字顯示，印度的貧民窟人口達到了1.7億，其中孟買最多，為1100萬，占到該城市總人口的2／3。

　　近日，《環(huán)球時報》記者探訪了新德里的一個貧民窟。它在新德里東郊城鄉(xiāng)結合部，占地約1平方公里。這個貧民窟比附近的公路低50米左右，站在公路上望下去，看到的是連成一片的黑色和藍色塑料布，以及塑料布周圍大片大片五顏六色的垃圾堆。記者踩著泥濘的小路進入貧民窟后，感到那里散發(fā)的酸臭味讓人喘不過氣來?？吹接浾?，一群孩子圍了上來，紛紛要求記者給他們拍照。這些孩子好多都是赤身裸體，身體被汗水劃出一道道印。他們用手比劃著想讓記者到他們的家里看看。其實，他們的家無非是幾根木棍支著一塊破爛的塑料布。記者看了幾家，大都是一貧如洗。潮濕的地面上放著一塊臟兮兮的破布，屋角雜亂地堆放著一些沒有洗干凈的盤子和一個黑乎乎的鍋。據同行的一位印度朋友介紹，那塊破布就是一家?guī)卓谌说拇?。孩子大了，家里實在睡不下，就睡在附近的公路邊上。每年都有很多人在睡夢中被過往車輛軋死。陪記者的那位印度朋友以前從沒來過這里，這次是為了給記者當翻譯才勉強到此一游，他走出貧民窟的時候對記者說，以后即使給錢也不來貧民窟了。難怪有西方媒體報道說，印度貧民窟是連狗也不愿意待的地方。流浪狗寧可在街頭溜達，也不愿到貧民窟里轉悠。今年雨季，在孟買的貧民窟，有很多人在睡夢中被洪水沖到陰溝里喪生。另外，貧民窟還是滋生各種社會問題的場所，如強奸、吸毒、偷盜等。

　　星羅棋布的貧民窟對印度的穩(wěn)定和安全構成了威脅。于是，有一段時間，印度政府強行拆除貧民窟，雖然耗資巨大，但收效甚微。孟買市政局一位負責拆除貧民窟的官員在接受本報記者采訪時無奈地說：“你把這里的拆了，那里又建起更多的。印度的貧民窟是拆不完的?！钡吕锎髮W社會學系一位教授告訴本報記者，要消滅貧民窟，必須首先回到貧民窟的產生原因這個問題上。印度的貧民窟是歷史的產物，是隨著人口的增長、農村的破敗、經濟的發(fā)展和城市化的進程而逐漸形成的。現(xiàn)在為了消滅貧民窟，必須在上述幾個方面尋找答案，即控制人口增長、發(fā)展農村經濟、平衡城鄉(xiāng)差別。“貧民窟不是在一夜之間形成的，使其消亡也不能靠一日之功，需要馬拉松式的努力?！?/p>

　　巴西貧民窟成黑社會庇護所

　　與印度貧民窟的“超大規(guī)?！毕啾?，巴西貧民窟的特點是“藏龍臥虎”。今年以來，巴西黑社會組織“首都第一司令部”在圣保羅州連續(xù)發(fā)動了三次襲擊警察、平民和州政府辦公地的“武裝行動”，規(guī)模之大、氣焰之囂張令人震驚。而警方卻根本找不到他們的行蹤，因為他們全都以貧民窟為“基地”。

　　據巴西人口研究部門統(tǒng)計，約有650萬巴西人生活在近4000個貧民窟中。根據巴西法律，占有土地如果5年內沒有人出面提出法律異議，就被認為合法。因此，巴西目前的多數貧民窟都是合法的。

　　8月12日，在里約熱內盧（簡稱“里約”）的華人朋友雷先生的引領下，《環(huán)球時報》記者登上了俄羅佛迪貧民窟。這里以前是一座海邊荒山，因為有輪渡，在市中心打工的窮人選擇在此安家。那時山上沒有電，也沒有自來水，窮人們每天要下山背水吃；由于沒有下水道，生活用水隨地倒，每當下雨時，道路泥濘難行。這次，記者見到的已是另一番景象，原來的木屋被鋼筋混凝土和磚結構的房屋所取代。通往山上的路變成了水泥路。這些建筑材料全是政府提供的，政府還給貧民窟通了水和電。雖然路邊掛著幾個電表，但居民每月也就象征性地交10雷亞爾（約合5美元），如果不交，政府也允許欠著，不會斷他們家的電。

　　雖然貧民窟之行讓記者有了新的感受，但一個不可否認的事實是，貧民窟的水電供應、醫(yī)療、商業(yè)、教育、治安等公共服務和設施遠遠不及普通居民區(qū)。貧窮、落后、愚昧使貧民窟成為犯罪的滋生地和庇護所。為此，巴西政府一方面投巨資，改造貧民窟。另一方面，對貧民窟的黑社會組織進行圍剿。但由于有的黑社會匪幫裝備比警察還好，又藏身于窮人之中，警方根本沒辦法。實際上，貧民窟已成為巴西“社會病毒”滋長的最大溫床。

　　英美有自己的“貧民區(qū)恐懼”

　　與印度和巴西不同，在英美等發(fā)達國家，基本看不到貧民窟了。相對貧窮的人們可以得到社會保障，生活在政府規(guī)劃管理的社區(qū)中，部分社區(qū)的條件甚至超過了發(fā)展中國家的中等居住水平。然而，與這些貧民區(qū)并存的社會問題，近年來卻在歐美爆發(fā)得異常激烈。

　　穿過著名的倫敦金融城東部邊界，巍峨氣派的多層建筑慢慢轉變成一排排排列緊密、顏色黯淡的低矮平房。這里就是倫敦東區(qū)的貧民區(qū)。本報記者曾采訪過一家居住在這里的香港移民家庭，全家三代六口人，擠在50平方米的“統(tǒng)建房”中，類似家庭在同一座建筑物內還有幾十戶。在歷史上，倫敦東部有泰晤士河的重要碼頭，它給從農村擁入城市的人帶來很多工作機會。另外，東部是下風區(qū)，每天受著來自市中心污濁空氣的污染，房租相對便宜。來自外國的移民，都愿意住在這里。從19世紀末期開始，倫敦東區(qū)經歷了數次重建?，F(xiàn)在，那里的軟硬件條件都得到了很大改善，但卻背上了另一個負擔——“恐怖主義”。倫敦東區(qū)是英國少數族裔的聚居區(qū)，居住著很多穆斯林。他們似乎始終未能真正地融入英國社會。他們保持著自己的風俗習慣和嚴格的行為準則。穆斯林社區(qū)之間聯(lián)系緊密，甚至內部通婚，抵制外來文化的進入。英國警方破獲炸機陰謀后的一項調查顯示，英國穆斯林對自己的定位首先是穆斯林，而非英國人。正如一位英國穆斯林政客所說：“在英國的穆斯林社區(qū)中彌漫著這樣一種觀念，人們堅信反恐之戰(zhàn)真正要‘反’的是穆斯林和整個伊斯蘭世界。”當生活在貧民區(qū)的人有了這種想法后，就會產生強烈的孤立感。它迫使很多人尋找釋放壓力和發(fā)泄怒火的渠道。

　　近年來，美國面臨的貧民區(qū)問題也十分嚴重。上世紀六七十年代，種族歧視在許多城市引發(fā)了大規(guī)模的沖突。美國城市的進一步分裂也從那時開始加劇，數百萬白人居民開始搬離紐約、芝加哥等大城市。雖然這當中有很多原因，但貧富差別和種族矛盾無疑是其中最重要的兩個因素。幾乎所有美國大城市都開始患上了這樣的通病——因白人和有錢人的搬出而造成貧窮人口多居住在城中，形成了難以改變的貧民區(qū)。美國休斯敦市的萊斯大學社會學教授史蒂文·克萊恩曾這樣分析過這種現(xiàn)象，“六七十年代城市的一個憂患是所謂的‘炸面圈’效應。城市中心出現(xiàn)了空洞化，那里的中產階級都離開了城市、搬到周圍的小鎮(zhèn)和郊區(qū)去住。結果，城市得不到他們的稅收。留在城里的是那些貧窮和沒有工作的人。因為連工作機會也都轉移到郊區(qū)去了。城市和郊區(qū)出現(xiàn)巨大差距。”大部分拉美裔美國人都生活在特定聚居區(qū)和大城市的貧民社區(qū)中。很多面臨生存壓力的移民選擇靠生孩子來維持生計。因為美國的福利制度鼓勵生育，母親生孩子可以得到數目可觀的“奶粉費”，如果按照低標準養(yǎng)孩子，這筆錢綽綽有余。而且拉美和非洲等少數族裔也有重視血緣、崇尚生育的傳統(tǒng)，這導致美國的少數民族人口迅速膨脹。在靠近美墨邊境的一些南部村鎮(zhèn)，居民幾乎全是拉美移民，小鎮(zhèn)的通用語約定俗成地從英語變成了西班牙語，步入這樣的小鎮(zhèn)，仿佛置身于南美小城。因此有人說，邊遠地區(qū)和城市貧民區(qū)對美國來講不僅意味著貧富差距，更是一個可怕的“選票孵化器”。

　　貧民窟問題越來越受關注

中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員潘家華在接受《環(huán)球時報》記者采訪時表示，發(fā)達國家的“貧民區(qū)”和發(fā)展中國家的“貧民窟”是不一樣的概念。發(fā)達國家的社會保障體系覆蓋面廣、能力強，只要是合法移民，基本生活、醫(yī)療和教育都能得到保障。但移居到發(fā)達國家的移民和當地人在發(fā)展方面不處在同一個起跑線上，因此他們的生活區(qū)成為貧民區(qū)。潘家華認為，巴黎大騷亂、倫敦地鐵爆炸等一系列暴力事件逐漸讓發(fā)達國家看清了貧民區(qū)這一社會不安定因素。貧民區(qū)表面上看是經濟的貧困，但生活在其中的人面對的絕不只是貧富差距帶來的壓力，融入主流時受到的歧視、宗教和文化的沖突，逐漸造成了心態(tài)的失衡，這種潛意識中的對抗在相對封閉的貧民區(qū)不斷累積，最終可能導致“爆炸”。

　　對于發(fā)展中國家的貧民窟，中國社會科學院第三世界研究中心副總干事江時學指出，發(fā)展中國家出現(xiàn)的貧民窟現(xiàn)象既是經濟問題也是社會問題，主要是由于社會發(fā)展落后于經濟發(fā)展造成的，與城市化速度過快有很大關系。貧民窟產生的原因有二：第一，推力——農村人口無法在農村生活，由于土地少或土地被少數人集中占有，大量農民只能從老家擁向城市；第二，拉力——城市工業(yè)化發(fā)展需要大批勞動力，城市生活的基礎設施相對比農村好，兩股力量的匯合使過量農村人口流向城市，成為無法被吸納的剩余勞動力。拉美國家有一個詞叫“蹲地者”，即形容兩手空空的貧民游蕩在城市中，隨便往無人的地方一蹲，圍上幾塊鐵皮，這個地方就屬于他，就是“蹲地者”的家了。江時學認為，解決發(fā)展中國家貧民窟問題的根本辦法是協(xié)調好社會發(fā)展與經濟發(fā)展，要使城市化發(fā)展速度適應經濟發(fā)展階段，特別要把握好農村人口的轉移速度。

最近，國務院發(fā)展研究中心、中央財經領導小組辦公室的韓俊、崔傳義、趙陽對巴西進行了考察，著重了解了巴西城市貧民窟形成的原因及其產生的社會問題。通過對巴西的考察，他們認為，必須準確理解城市化的內涵，合理把握好城市化進度，特別是在城市化過程中要妥善處理好農民的土地問題?！吨袊l(fā)展觀察》2005年第6期刊登了他們撰寫的文章，分析了巴西城市化過程中貧民窟問題及對我國的啟示。 ——編者
巴西城市貧民窟現(xiàn)狀

經過幾十年努力，巴西經濟發(fā)展獲得巨大成就，已由農業(yè)國轉變?yōu)楝F(xiàn)代工業(yè)化國家。人均國民生產總值1960年為1049美元，與我國目前的水平基本相當，到1980年達到2486美元，2000年人均GDP為3587美元。2000年國內生產總值中農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)的構成是9％∶33％∶58％。戰(zhàn)后巴西由于農村內部巨大的“推力”，經歷了空前的農村人口向城市遷移過程，成為戰(zhàn)后發(fā)展中國家中城市化發(fā)展速度最快和目前發(fā)展中國家中城市化水平最高的國家之一。巴西城市化率由1960年的56％，提高到1980年的67.6％，2000年的81.2％。

巴西城市化的特點是：（1）大城市化。農村人口集中進入大都市。第一大城市圣保羅地區(qū)1950年250萬人，1980年達到1350萬人；同期，第二大城市里約熱內盧地區(qū)由290萬人增加到1070萬人?，F(xiàn)在全國51％的人口在十萬以上人口的城市中，其中9個大都市占全國人口的29％。（2）大城市群形成。1950年前后，巴西一些大城市出現(xiàn)城市郊區(qū)化的現(xiàn)象，隨著工業(yè)化推進，大城市周圍出現(xiàn)若干小城市，組合為城市群。圣保羅城都市地區(qū)由周圍的39個市組成，1990年為1700萬人，成為第三世界最大的工業(yè)區(qū)?，F(xiàn)在全國47％的人口集中在49個城市群中。（3）沿海地帶城市密集，近來在向內地延伸，中部、北部呈現(xiàn)較高的城市人口增長率，但總體上仍主要集中于南部、東南部。在巴西，由圣保羅城至里約熱內盧城兩大城市之間，衛(wèi)星城市、新城市不斷填充，在東南沿海一帶，已構成集合城市，或稱城市帶。

巴西城市化過程中存在的突出問題是貧富差別過大，貧困人口多數集中于城市。國際上采用基尼系數來衡量收入差距，以0.4為警戒線。巴西的基尼系數由1960年的0.5上升到1995年的0.6?，F(xiàn)在全國人均國民生產總值達到3500美元以上，但貧困人口仍占34％。14％的人口未解決溫飽。2000年巴西有4600萬人生活在貧困線以下，即月收入低于80雷亞爾（35美元）。據巴西應用經濟研究所介紹，目前貧困人口在農村的有1500萬人，在中小城市2200多萬人，在大城市900多萬人。

巴西城市貧民大部分是住在貧民窟。貧民窟在巴西稱為“法維拉”（favela），指臨時搭建的簡陋住房的集中地。根據巴西地理統(tǒng)計局的界定，貧民窟是指50戶以上的人家匯住一起，房屋建筑無序，占用他人或公共土地、缺乏主要衛(wèi)生等服務設施的生活區(qū)。1987年全國約有2500萬人居住在貧民窟，近幾年有加劇發(fā)展的趨勢。據2000年的人口普查，巴西有貧民窟3905個，比1991年增加717個。貧民窟遍及巴西所有的大城市，現(xiàn)在已發(fā)展到中等城市。圣保羅州是貧民窟最多的州，有1548個。我們考察的里約熱內盧市是現(xiàn)代化的國際大都市和世界十大著名旅游城市之一，城區(qū)人口550萬人，其中就有150多萬人住在貧民窟里。

貧民窟帶來的社會問題主要是：一方面，貧民窟居民大部分人處于貧困線，享受不到作為公民所應享有的經濟社會發(fā)展成果，居住、出行、衛(wèi)生、教育條件極差，不僅影響當代人，也影響下一代人的發(fā)展。另一方面，生活水平的巨大差異造成國民感情隔閡，加之貧民窟游離于社區(qū)和正常社會管理之外，影響社會安定。一些貧民窟為黑社會所控制，成為城市犯罪的窩點。里約熱內盧市貧民窟里有6000多支槍，其中1500多支是很先進的，成為一個不安定因素。

巴西城市貧民窟產生的主要原因

1.土地占有嚴重不平等，造成大量無地農民。巴西歷史上是大地產土地制度，絕大部分土地一直為少數大地主所控制，而廣大農民只能在僅夠維持生活的小塊土地上耕作或作為無地勞動力在大莊園內干活。巴西戰(zhàn)后一直沒有進行過徹底的土地改革，這種極不平等的土地占有制一直沒有發(fā)生多大變化。2003年巴西的土地占有結構是：面積低于10公頃的農戶占全部農戶的31.6％，他們的土地占全部土地的1.8％；而面積超過2000公頃的農戶只占農戶總數的0.8％，但他們的土地占全部土地的31.6％。全國大部分良田掌握在大莊園主手里，其規(guī)模最大的可以達到幾萬、十幾萬公頃。在現(xiàn)代化過程中，隨著商品農業(yè)、出口農業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)以大中型農業(yè)企業(yè)為主的“企業(yè)集中過程”，這類企業(yè)主要是大地產主，一部分是外資企業(yè)。國家重視出口農業(yè)，忽視面向國內市場的小農，對創(chuàng)匯農業(yè)的優(yōu)惠政策補貼也大都落在這類大企業(yè)之手。農村中小農戶和無地農民處境艱難，形成大量無地農民向城市的流動遷移。由于他們在農村喪失了土地，這種流動是單向的，不可能再回流農村。這種流動雖然推動了工業(yè)的發(fā)展，但因超過城市工業(yè)發(fā)展提供的就業(yè)機會，一些人就由農村的無地農民轉而成為城市的公開失業(yè)或隱蔽失業(yè)的貧困群體?，F(xiàn)在巴西農村仍有1000多萬無地農民，這是農村一些人口致貧的原因。

2.城市化過程中就業(yè)機會嚴重不足，非正規(guī)部門充當了剩余勞動力的“蓄水池”。這與上世紀60－70年代巴西工業(yè)化的戰(zhàn)略選擇有很大關系。這一階段，巴西把工業(yè)重點轉向資本、技術密集的部門，形成政府借外債搞基礎設施，引進外國大公司主要搞資本貨物生產，本國企業(yè)搞傳統(tǒng)產業(yè)的格局，創(chuàng)造的就業(yè)機會少。不像東亞新興工業(yè)化國家，借助國際分工，發(fā)揮勞動資源豐富的優(yōu)勢。1960－1970年巴西城市新增就業(yè)勞動力中，只有1/3被工業(yè)和建筑業(yè)吸收，余下的2/3中一半進入服務行業(yè)。此后經濟增長速度放慢，服裝、制鞋等傳統(tǒng)產業(yè)又在國際上失去競爭力，難以拓展就業(yè)，勞動力大量進入第三產業(yè)中的傳統(tǒng)服務業(yè)和非正規(guī)部門。非正規(guī)就業(yè)一般指家庭服務、在5人以下微型企業(yè)工作及從事個體經營等，沒有簽訂勞動合同，沒有社會保障，得不到法律保護的就業(yè)。1985－1997年非正規(guī)就業(yè)增加了97％，正規(guī)就業(yè)僅增加6％。非正規(guī)部門就業(yè)已經占總就業(yè)人員的近50％，雖然是一個重要的“排氣閥門”，起著緩解社會沖突的作用，然而工資一般只相當正規(guī)部門人員工資的一半，多數屬于低收入群體。另外有大量勞力失業(yè)。城市公開失業(yè)率由1990年的4.5％上升到近年的8％～11％，有的統(tǒng)計稱為17％。失業(yè)、就業(yè)不足、就業(yè)質量差，是造成城市貧困人口長期大量存在的重要原因。

3.城市規(guī)劃、建房用地、基礎設施、社區(qū)發(fā)展沒有考慮低收入人群的要求。城市貧民窟的人80％在最低工資標準以下，低收入人群很難在城市獲得建房用地和住房，他們又不能退回農村，就非法強占城市公有土地（如山頭、城鄉(xiāng)結合部的公地）和私人土地，搭建簡陋住房，搞違章建筑。適應其住房需要，貧民窟的房地產商及非法交易的黑市也發(fā)展起來。

4.公共政策不夠完善。如巴西的稅收體制是根據各州工資標準確定稅收，按稅收貢獻向各地返回，使地區(qū)差距拉大。再如，國家教育開支向中、高等教育過度傾斜，初等教育相對萎縮，在中等教育階段重視普通教育和人文學科教育，而輕視中等職業(yè)技術教育和師范教育，不利于改善低收入階層子女受教育和就業(yè)狀況。

對我國的幾點啟示

1.準確理解城鎮(zhèn)化的內涵，合理把握好城鎮(zhèn)化進度，使城鎮(zhèn)化的速度與經濟社會發(fā)展的實際水平協(xié)調起來。就城市化水平而言，巴西同經濟發(fā)達國家之間的差距已經很小，已屬于高度城市化國家，但就工業(yè)化水平和整個社會經濟的發(fā)展水平而言，巴西是無法與這些國家相比擬的，這說明，巴西城市化相對于工業(yè)化和整個社會經濟發(fā)展水平而言是過度的。在巴西，由于越來越多的人口集中于少數大城市，也產生了城市人口過度集中的問題。例如，70年代，圣保羅和里約熱內盧集中了全國工業(yè)就業(yè)勞動力的50％。這兩大城市的人口已占到巴西全國人口的38％左右。城市化的過度發(fā)展和城市人口的過度集中，已使巴西染上了以城市人文、生態(tài)環(huán)境惡化為特征的“城市病”。推進城鎮(zhèn)化是促進我國經濟快速增長、優(yōu)化經濟結構、提高人民生活水平的基本途徑，也是解決我國“三農”問題的根本出路。對城鎮(zhèn)化發(fā)展方向給予了充分肯定。我國正處在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時期。為了促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，必須認識到，城鎮(zhèn)化是一個重大的經濟社會結構轉型過程，不僅表現(xiàn)為農村人口轉化為城市人口的過程，同時也是城市功能不斷發(fā)展完善的過程。我國實現(xiàn)城市化將是一個比較長的歷史過程，要延續(xù)到2020年以后，不能急于求成。推進城鎮(zhèn)化關鍵是逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系，促使大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。不能將城鎮(zhèn)化片面理解為發(fā)展大城市，也不能簡單化為遍地開花發(fā)展小城鎮(zhèn)。要有重點地發(fā)展縣域中心小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，引導城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展。城鎮(zhèn)化的進程是不平衡的，各地區(qū)不可能齊頭并進。城鎮(zhèn)化率不宜作為各地發(fā)展指標互相攀比。

2.城市化并非能自動解決農民問題，關鍵是為農民進城就業(yè)創(chuàng)造更多的機會，為農民進得來、留得住創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。巴西的情況表明，并不是農村人口進了城就解決了農民問題，進城農民就不了業(yè)，沒有社會保障，只不過是由農村的貧困人口變?yōu)槌鞘械呢毨丝?。若城?zhèn)化率按年均增加1個百分點計算，2020年城鎮(zhèn)化率將達到57％，城鎮(zhèn)總人口8.28億，比2002年增加3.26億（包括城鎮(zhèn)人口自然增長0.37億）。這意味著從現(xiàn)在到2020年，將有2.89億農村人口向城鎮(zhèn)人口轉化。中國農村人口向城鎮(zhèn)轉移數量之大，是世界上任何一個國家所沒有過的。形成城市對農村發(fā)展的帶動機制，關鍵是為農民進城創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，使農民在城里有長期穩(wěn)定生存的手段，只有這樣，城鎮(zhèn)化水平才可能扎實地提高。要在注意發(fā)展高新技術產業(yè)的同時，充分利用國內外市場，繼續(xù)重視發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè)，大力發(fā)展勞動密集產業(yè)，發(fā)展多種服務業(yè)，促進中小企業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮其在解決農村勞動力就業(yè)的作用。

3.保持農民土地承包經營權的穩(wěn)定，使農民在城鄉(xiāng)之間能夠“雙向”流動，對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展至關重要。巴西的經驗教訓提醒我們，城鎮(zhèn)化能否健康發(fā)展，與農村的土地制度關系很大。巴西大量農民的土地被大地產主所兼并而破產，不得不流入城市，被排擠出土地的農民數量遠遠超過城市就業(yè)能力的增長，一些人進了城，沒有工作，又無法退回農村，從而就變?yōu)槌鞘胸毭?，形成大量的貧民窟，成為一大社會問題。我國的基本國情決定了在相當長的時期內，土地是農民最基本的生活保障。外出打工的農民，大多處于不穩(wěn)定狀態(tài)，在家鄉(xiāng)有一塊地，仍然是農民維持生計的最后一道防線。在農民到城鎮(zhèn)落戶未取得穩(wěn)定的就業(yè)、收入保障以前，要保留這部分農民的土地承包權，讓農民在城鄉(xiāng)之間“雙向”流動，有助于防止大量的無地農民集中于城市，形成貧民窟，產生嚴重的社會問題。有承包地作為農村人口向城鎮(zhèn)轉移中應對不確定性及各種風險的生存保障，進得了城，回得了鄉(xiāng)，就不會既失業(yè)又失地，變成沒有回旋余地的社會問題。不能剝奪農民的土地承包經營權，只有農民向城鎮(zhèn)轉移有了就業(yè)、收入、住房等生活基礎，他自身感到有條件放棄承包地了，才允許自愿放棄，這樣既不束縛農民進城的手腳，又能使城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。不論擴大農地規(guī)模、推動農業(yè)產業(yè)化經營，都不能制造無地農民。應當明確，在目前的發(fā)展階段，土地作為農民生存保障資料的功能將在很長時期內不可能改變，要充分認識農村土地使用權流轉和集中的長期性。農民土地承包經營權的流轉要堅持依法、自愿、有償的原則，不能拔苗助長。農村勞動力在城鄉(xiāng)之間“雙向流動”的特點在相當長的時期內也不可能改變，從而穩(wěn)定農民土地承包經營權的政策也就不可動搖。

4.要調整城市建設的思路，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、住房建設、公共服務、社區(qū)管理上關注城鎮(zhèn)低收入群眾和進城就業(yè)的普通農民工。巴西的情況表明，農村人口進城，除了就業(yè)之外，較大的問題是安居問題。由于在一個時期里對農村流入城市找就業(yè)、生活出路的人口的居住問題置之度外，缺乏安排，這些人除露宿風餐外，迫于無奈，在城市邊沿占用公有土地和山頭，自行搭建簡陋住房，形成一片片與政府公共管理和當地社區(qū)分離的貧民窟，釀成的社會問題越積越多。待到一個時期，政府改換政策，想要資助這些低收入人群，改善社會治理，除去種種犯罪毒瘤，已是困難重重。我國農民進城就業(yè)與巴西無地農民進城有很大區(qū)別，一些人沒有工作干還可回去，但相當一部分人，將是長期拖家?guī)Э谠诔擎?zhèn)就業(yè)生活的低收入群體，城市應當對他們的居住問題有制度性的安排，防止那種貧民窟及眾多社會問題的發(fā)生。這就需要從現(xiàn)在起就在城鎮(zhèn)規(guī)劃、住房建設、公共服務、社區(qū)管理上關注城鎮(zhèn)低收入群眾和進城就業(yè)的普通農民工。城市政府應把在城市有固定工作和住所的進城農民視同常住人口對待，應把外來人口對住房、就學、醫(yī)療等設施的需求納入城市建設規(guī)劃，讓一部分外來人口逐步融入城市，這樣有利于城市各種服務業(yè)的發(fā)展，也有利于城市社會的和諧。