美國援助與韓國經濟起飛：一項歷史的考察
程曉燕 何西雷
《世界經濟與政治論壇》 2008年第1期
[內容提要] 韓國在李承晚統治下始終不重視經濟發展，樸正熙上臺后，韓國經濟開始起飛。本文的主要觀點是，美國以冷戰為軸心的援助政策是韓國經濟起飛進程中不可或缺的動力：第一，美援政策的調整是韓國走向自立的開端；第二，美援的實施直接啟動了韓國經濟的起飛；第三，在美援管理下，韓國確立了一個科學化、理性化的發展平臺。
20世紀80年代以來，學界雖不乏有關美國援助對韓國經濟影響的研究，但多散見于介紹韓國經驗的各類著述中，系統研究、論述美援作用的還不多，大多集中于李承晚時期。關于美援對韓國經濟發展所起的作用有三種觀點：①美援奠定了韓國經濟發展的基礎；②美援抑制了韓國工農業發展，美援的負效應遠超過其正效應；③對韓國高速的經濟增長美援的作用是有限和次要的。本文主要運用美國外交政策檔案等史料闡明美國的援助對韓國起飛的意義。
美國援韓政策的變化及其意義
韓國在李承晚連任總統的12年里，經濟低靡，到處是饑餓和貧窮，被美國顧問們斷定是一個幾乎沒有希望的國家。朝鮮戰爭結束后，出于冷戰的需要，美國甘愿背起援助韓國的包袱。20世紀50年代末，在經濟實力相對下降的背景下，美國政府受到國會要求采取減少贈與數額和促進私人海外投資的更大壓力。60年代初期，美國國會對外援的態度愈益傾向保守，對韓援助不僅逐年減少，而且國會要求不再給韓國開綠燈，從援助項目到援助程序應和其他受援國一樣，不享受例外待遇。國務院為此致函美國駐韓大使館，表示韓國政府今后取得援助取決于其經濟表現。這種情況凸顯了一個問題，即美國怎樣徹底甩掉援助的包袱。
1961年1月，肯尼迪就任總統，在他看來“援助是避免許多國家崩潰或落入共產主義集團的一種手段”。因此美國對韓經濟發展抱有積極愿望仍然是基于對抗共產主義的政治和意識形態需要，但是其中還有一股“新思維”的作用，這就是當時風行的“學院派”發展主義思潮。艾森豪威爾時期，美國對外援助政策仍然強調短期政治目的和軍事性質，再加上艾森豪威爾自由主義經濟理念和保守財政思想也使得他一度主張與第二世界的經濟聯系要建立在貿易而不是援助的基礎上。另一方面，50年代中期后蘇聯大力加強對第三世界的經濟援助，美國官學兩界都有越來越多的人認為對第三世界的發展重視不夠，不足以對付蘇聯的經濟進攻，其中最具影響力的是麻省理工學院國際研究中心的研究報告，發展主義思潮的領軍人物沃爾特·羅斯托參與主持的這份研究報告主張在正常的安全援助之外，通過長期的發展援助計劃在欠發達世界培育經濟增長能力，今后壓倒一切的目標應該是培育經濟增長。很大程度上受到這些知識分子的影響，肯尼迪更加重視第三世界的經濟福祉，更加強調援助的長期性目的。羅斯托本人也因此出任總統國家安全事務特別助理。
那么，美國援助政策的新思維對韓國具有何種意義呢?首先，作為跟美國友好的政權，韓國“經受著共產主義的威脅”，“革命社會主義勢力在經濟崩潰的情況下會上漲”，為此，美國“最低限度要跟共產黨國家一樣向韓國人民提供基本的物質需求，最大限度要把其造就成為亞洲實現自由世界理想的一面櫥窗”。其次，在李承晚時期，美國的援助計劃目標步步落空。李下臺后韓國組建了新政府，美國統治集團的信心卻沒增加半分。面對風雨飄搖的韓國政壇，他們更加期望“出現一個具有視野的領袖或集團帶給這個國家明確可信的理想、目標和計劃”，“將韓國帶進羅斯托所說的起飛點”。就在肯尼迪上臺后四個月，發生了一場徹底改變大韓民國命運的政變。1961年5月16日，以樸正熙為首的青年軍官幾個小時內控制了漢城。盡管搞政變不是美國人喜歡的民主套路，但幸運的是樸正熙政變給韓國帶來的不是一般的軍人政治，而是尊重科學和理性的社會精神氣質，這正是長期處于傳統李朝政治下的韓國社會所缺乏的。美駐韓大使塞繆爾·伯杰有些興奮地指出“他們是一個真正致力于改革的、有能力、有熱情，樂于犧牲的集體”。樸正熙也在華盛頓保證，韓國不會浪費美國援助的每一分錢，美國的援助會發揮更大的效益。美國也決心幫助他推進發展計劃：“以往那種缺糧就供糧的方式，永遠解決不了問題”。此后一年，國家安全委員會和國務院出臺了一系列政策建議，明確提出把發展援助作為美國一項長期的政策，取代過去支持性援助，鼓勵韓國經濟自立，樸正熙上臺后，美國的援韓政策為樸集團度身定做，一經確立便長期不移，這之后的美援對韓國經濟具有與此前相比極端重要的意義。
和華盛頓多年的目標相一致，駐韓美援機構把整體上幫助韓國經濟自立作為中心任務，在經濟事務上的指導、監護意識非常強烈，然而美援目標卻步步落空。這其中除了李承晚暗中破壞外，美援機構自身也有不少的問題，它們各自為政，使得那些腐敗的韓國官員有機會撈油水。1961年2月，美國行動團的團長助理法利的一封辭職信引起了國際開發署的重視，由此開始整頓美援機構。
首先，大幅度提升駐韓大使的地位。臘斯克強調，伯杰大使得到總統和他自己的全力支持，伯杰本人也作好了充分行使權力的準備。他享有就援助事務直接談判的全權，直接領導由文職、軍事代表團組成的駐在國小組(CountryTeam)，在援助政策及項目上提出建議、指導，對援助活動進行總體協調。
其次，機構之間分工明確。由國務院垂直領導的國際開發署駐韓分署統籌援助項目，它掌握選擇優先實行的具體援助項目的權力，加大了在制訂援助政策中的地位。而美國行動團(UnitedStates Operation Mission)規模過于龐大，連美國人自己都提出了批評，要求精簡人員，主要負責援助項目的管理和實施。
最后，美國人注重以專業工作小組深入重要的經濟部門，如財政部、稅務局、總務處和經濟企劃院設有項目辦公室，派駐專家顧問。辦公室每月和韓國計劃委員會召開工作會議，評估當月經濟統計數字，負責專業技術培訓的美國行動團在會議期間請公共管理的教授來講課，并聘請西方專家開講座，category(范疇)、budget(預算)、present value(當前價值)大量英文詞被引進教學內容，讓韓國學員背會，作為工作中的日常用語。美國行動團還根據韓國各產業部門劃分組建了一系列韓美人員共同參加的特別委員會定期培訓。
美援機構統一行動，形成了層層管理的權威。這就從體制下保證了硬性執行援助項口的取向。伯杰大使在致國務院的備忘錄中強調：“國務院和國際開發署采取跟我們一樣立場的重要性，如果韓國人以為他們圍著美國行動團轉就能達到目的，我們在此的努力就會白費”。
綜上所述，美援韓政策的調整具有高度針對性和可操作性。有學者認為，相對于李承晚，樸正熙經濟發展第一的取向是韓國經濟高速增長的關鍵原因，但還應看到如果離開60年代美國援助政策的介入，僅以內部積累自然發展，韓國不可能在70年代獲得高速增長。
美援與韓國經濟計劃的制定
20世紀50年代韓國的經濟生活以及政府預算在很大程度上是靠美援來維持的，政府的精力都投入到了日常事務上而無暇顧及長期發展的計劃?！爸贫ㄩL遠的經濟規劃已非政府力所能及”。但美國人非常清楚，他們來這里的最終目的是幫助韓國經濟自立。1959年，一個由參議員普羅克諾主持的跨部門委員會研究了韓國形勢，向國家安全委員會提交了一份報告，主張以計劃模式實現韓國經濟增長。在計劃目標和經濟增長之間建立起直接的聯系，這在華盛頓還是第一次?！半m然一般說來，美國把自由主義理念作為對欠發達世界援助的基礎目標，但援助機構和有影響的顧問們并不十分固執于經濟自由主義，往往對在第三世界搞國家導向的政策和經濟計劃并不十分在意。”美國最終形成以經濟計劃建立韓國經濟自立基礎的政策取向是在肯尼迪執政后，國家制定經濟計劃不再被看作社會主義意識形態下的產物，“而是美國提供援助的重要標準”，并強調受援國拿出全面的綜合計劃，而且必須堅持完成。以當時韓國的條件，它必須把經濟計劃跟獲得美援相掛鉤。美國為了盡快減輕自己的援助負擔，不斷向樸正熙施加壓力，經常以斷絕援助相威脅。1961年，總統特別研究小組報告就指出“韓國的經濟計劃應該是美國影響的焦點，也是美國援助項目的決定性因素。計劃應當充分具體地規劃一個清楚、可行的方案，美國的作用在于確保計劃中的政策、項目得以貫徹”。因此，韓國制定并硬性執行經濟計劃，此中體現了美國的主導作用，否認這一點，就無法解釋韓國為什么恰好在20世紀60年代初期成功編制經濟計劃。
來自外部的壓力使樸正熙痛感編制經濟計劃的必要性，他從內心也贊同美國關于如何通過系統的計劃取得高速增長的建議。1961年7月樸正熙政府成立經濟企劃院，負責制定全國的經濟計劃和預算分配。預算局原屬財務部，美國顧問極力要求企劃院具有制定國家預算的經濟功能，正如羅伯特·赫爾曼指出的：“計劃與預算的關系可能是現代政府中最關鍵的一對關系。不考慮年度預算執行的長期計劃會變成紙上談兵，不考慮發展計劃的要求而制定預算會導致資源分散，延誤目標的實現?！痹诿绹鴮＜业慕ㄗh和參與下，企劃院一成立，韓國政府把預算局劃歸企劃院。為了進一步加強對韓國經濟事務的監管，美國還非常注重支持和扶植具有留美背景的經濟管理人員，越來越多說一口流利英語的年輕經濟學家任職企劃院。當然，更重要的是經濟計劃的可行性，美援機構在努力保證經濟計劃的科學性上要求極其嚴格。
韓國的第一個五年計劃出臺后，美國專家對這一計劃的評價是“野心大而不切實際”。這一計劃大力發展進口替代工業。當時韓國能夠替代進口的生產部門是很有限的，只能是一種低水平上的進口替代，而且計劃的投資規模遠遠超過實際投資能力。美國人的批評不無道理。到1964年，韓國不得不重新修訂計劃，美國顧問們要求降低經濟增長速度，壓縮投資規模。
韓國制訂經濟計劃帶有很強的外向性，但在整個20世紀60年代，美國及受其支配的機構如世界銀行卻是首要的參與者。二五計劃的兩位關鍵參與人之一就是曾為李承晚制定戰后重建計劃的羅們特·內森，另一個是獲得美國經濟學博士學位的韓國經濟學家金滿堤。內森計劃明確要求韓國轉向借貸發展和動員內部資金，不再嚴重依賴外國無償援助。美國專家為韓國設計的計劃盡管算盤是為美國打的，但它強調結合進世界市場，畢竟是現實的。韓國政府的二五計劃就以內森計劃作基礎，是一個科學性、技術性很強的計劃，受到內外專家的廣泛贊揚。不斷地修訂計劃是確保科學制定經濟計劃的重要措施。在韓國已經執行的八個五年計劃中，有三個計劃中途修訂或調整，最初的兩個計劃還修訂兩次，全都集中在美國援助當局影響力最集中的時期，美國影響之大，“以致于不知道這些政策首先反映的是韓國政府的目標還是美國援助當局的目標”。
美援管理對韓國經濟的影響
朝鮮戰爭結束后，塔斯卡領導的總統使團用了六個星期對韓國經濟作了整體估計，指出韓國對以往援助項目的管理失敗。樸正熙上臺后，具有強烈指導意識的美國援助機構在實施科學化、理性化的管理中扮演了舉足輕重的角色，從管理理念、管理體制乃至風格等層面強化政府官員和地方企業的業務作風和計劃成就。
首先，在管理理念上，把強化自由市場制度作為援助政策的目標予以強調。50年代末以來美國政府及學術界就有不少人在自由主義立場上對美援提出批評，認為美援背離了自由市場原則，在受援國培育了國有經濟體制。1958年開發貸款基金(Development Loan Fund)的啟動和國際開發署私人企業辦公室的設立表明美國援助政策開始認真對待自由市場制度的問題。1962年國際開發署開始向韓國提供開發貸款基金，用于扶植私人企業和中等規模企業。美援支持私人企業不難理解，但資助中型企業目的何在呢?主要原因在于韓國大企業在50年代由于美援的作用而興起。美援無論是給錢還是給物資，都通過政府分發，在分配過程中有能力接近、賄賂政府的企業就能得到錢和物資。大企業受惠于政府，必須尋求政治后臺，企業家充滿投機心理，合理的競爭機制未能建立起來。而開發貸款基金不針對個別國家或地區，只以具體的受貸計劃或單位為對象，由受援方提出計劃向美方申請，可由受援方以當地貨幣償還，并且不收取任何形式的利息，但須經過一整套可行性論證，以培育競爭機制。
其次，在管理體制上，廣泛采用獎勵和懲罰機制，這是美援管理的重要特征。例如，一個企業不認真管理會計和預算系統，那么它的會計統計表就會受到一次又一次的檢查或者它的貸款申請被故意擱置起來。這種審計工作通常是非常耗時的，久而久之，韓國企業終于明白這種調查無異于致命。對美國的依附關系表現得越明顯，私下的反感就越強烈。有一件細節小事頗有意味。1965年，韓國與美Swift化學公司合建一家大型化工廠，由美方管理。美方顧問堅持要求韓國雇員工作時必須開著門，感恩節不搞獎勵。該顧問任職六年，只發生過一次罷工事件，在勞工運動頻繁的韓國，這不能不說明美國人別具一格的做法在韓國有很大市場。作為接受援助的代價，韓國才容忍美國的控制和監督，可正是在美援機構及其專家、顧問的影響下，強調技術熟練、強調西方的組織和管理方法，講求效率的風氣使企業管理逐漸出現了日趨理性化、科學化的勢頭。有評論說“這些具體細微的努力未展示什么重要的本質變化，但量的變化和日益轉移的政策強調都是有意義的。”筆者認為，以援助的多和少來評估美援對韓國發展所起的作用僅僅是停留在一般化的認識水平上。韓國經濟增長的快慢并不直接跟援助數額有關。自60年代起，美國的無償援助逐漸減少的同時，美援的計劃目標反倒得以落實。
結論
綜上所述，本文認為，美國在20世紀60年代樸正熙上臺后，對韓國的援助與此前的援助相比具有更廣泛的內涵，因此對韓國經濟起飛意義重大。第一，從政策層面看，美援政策從救濟性的無償援助轉向長期性發展援助，使韓國經濟自立。當然，“只有在一種情況下，美國才會關注韓國的發展，即韓國經濟崩潰導致國家崩潰，威脅到對資本主義的評價，美援是美國在第三世界進行經濟冷戰的重要手段；第二，從宏觀層面看，美援的實施直接啟動了韓國經濟的起飛；第三，從微觀層面看，美援管理在韓國確立了一個科學化、理性化的發展平臺。
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