布什政府中東政策的演變與走向
柳莉
美國(guó)中東政策的制訂與實(shí)施，受其全球戰(zhàn)略的影響與制約。冷戰(zhàn)時(shí)期，中東是美蘇爭(zhēng)霸的重要陣地。蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)在中東最終確立了戰(zhàn)略主導(dǎo)地位。從此，維護(hù)和擴(kuò)展地區(qū)霸權(quán)成為美在中東地區(qū)的首要戰(zhàn)略目標(biāo)。老布什和克林頓政府時(shí)期，為建立由它主宰的“世界新秩序”，打了海灣戰(zhàn)爭(zhēng)，并推出以“東遏兩伊、西促和談”為重點(diǎn)的中東政策。小布什上臺(tái)后，兩次對(duì)中東政策做出重大調(diào)整。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，美國(guó)在中東及世界范圍內(nèi)“霸權(quán)護(hù)持”的總目標(biāo)不會(huì)變，但鑒于目前美在中東出現(xiàn)戰(zhàn)略困境的現(xiàn)狀，未來(lái)美國(guó)全球戰(zhàn)略和中東政策都會(huì)有所調(diào)整。
一、“9·11”后美國(guó)中東政策的調(diào)整
冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)成為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，其稱霸全球的野心進(jìn)一步膨脹。受冷戰(zhàn)思維的影響，美在全球范圍內(nèi)尋找新的威脅和對(duì)手，曾一度將中國(guó)視為“假想敵”。正當(dāng)舉棋不定之際，“9·11”事件爆發(fā)，對(duì)美形成空前強(qiáng)烈的沖擊，美最終將恐怖主義鎖定為最大威脅。“反恐”成為美對(duì)外戰(zhàn)略的重點(diǎn)，中東成為“反恐”戰(zhàn)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)。美認(rèn)為，要根除恐怖主義，就必須對(duì)中東進(jìn)行全面改造。為此，美決心重塑中東地區(qū)秩序，全面介入中東內(nèi)部事務(wù)，將“反恐防擴(kuò)”、中東和平、民主改造等目標(biāo)與任務(wù)融為一體，對(duì)中東進(jìn)行徹底“整合”。
（一）以新保守派為代表的政治精英趁勢(shì)推出“新帝國(guó)論”，將單極霸權(quán)思想融入美對(duì)外政策，借打擊恐怖主義之機(jī)，欲按照“帝國(guó)”權(quán)力觀和治理模式，打造一個(gè)新的美國(guó)世紀(jì)。在此思維指導(dǎo)下，美利用單邊主義、先發(fā)制人、政權(quán)更迭等手段，先后發(fā)動(dòng)阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，并不斷威脅對(duì)伊朗動(dòng)武。美的戰(zhàn)略意圖是：趁“反恐”之機(jī)，加快全球戰(zhàn)略擴(kuò)張的步伐，搶占中東戰(zhàn)略制高點(diǎn)，控制中亞-中東-東南亞廣泛的“動(dòng)蕩弧”地帶，確保美在全球范圍內(nèi)的“絕對(duì)安全”和“持久霸權(quán)”。
（二）美放棄了數(shù)十年來(lái)在中東地區(qū)“維持現(xiàn)狀”的均勢(shì)理論，轉(zhuǎn)而實(shí)行全面改造的霸權(quán)戰(zhàn)略。冷戰(zhàn)后，美在中東地區(qū)長(zhǎng)期奉行“穩(wěn)中求變”的總體思路，重視主要阿拉伯盟友的政治安全與國(guó)內(nèi)穩(wěn)定，“只要地區(qū)穩(wěn)定和其它戰(zhàn)略利益（反對(duì)共產(chǎn)主義或保持穩(wěn)定的能源輸出）得到滿足”，美就愿意維護(hù)現(xiàn)狀。但“9·11”事件對(duì)美觸動(dòng)很大，認(rèn)為傳統(tǒng)政策并未給自己帶來(lái)安全，反而助長(zhǎng)了恐怖主義和伊斯蘭極端勢(shì)力的發(fā)展。為此，必須用“民主”與“自由”，對(duì)整個(gè)中東地區(qū)加以全面改造。2004年2月，美推出“大中東計(jì)劃”，其矛頭不僅直指伊拉克、伊朗、敘利亞等“邪惡軸心”和“無(wú)賴國(guó)家”，也包括沙特、埃及等阿拉伯溫和國(guó)家。
（三）美將中東和平進(jìn)程納入“反恐”和“民主改造”范疇，不斷加大對(duì)巴勒斯坦的壓力，一味偏袒以色列。海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后，中東和平進(jìn)程是美中東政策的兩大支柱之一，克林頓時(shí)期還一度占據(jù)核心位置。小布什上臺(tái)后，采取了相對(duì)“超脫”的態(tài)度。他認(rèn)為，解決中東問(wèn)題的關(guān)鍵在伊拉克，而不是巴以沖突，因此不斷加大“遏伊倒薩”的力度，美中東政策發(fā)生傾斜。由于以色列在沖突中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，小布什的“超脫”實(shí)際上是放任以色列對(duì)巴勒斯坦實(shí)行鎮(zhèn)壓。2002年6月，為爭(zhēng)取沙特、埃及等阿拉伯溫和國(guó)家在即將到來(lái)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中給予支持，小布什才開(kāi)始醞釀中東和平“路線圖”計(jì)劃。2004年2月，“大中東計(jì)劃”出臺(tái)。小布什指責(zé)巴勒斯坦反以占領(lǐng)的斗爭(zhēng)為“恐怖主義”，加以反對(duì)；而視以色列鎮(zhèn)壓、殺戮巴民眾為“反恐”，予以支持和慫恿。此外，美還要求巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行民主改造，接受美式民主自由體制和價(jià)值觀，并以此作為恢復(fù)巴以和談的前提條件之一。
美在中東地區(qū)推行積極進(jìn)取的霸權(quán)戰(zhàn)略，并未取得預(yù)期效果，反而陷入冷戰(zhàn)后最嚴(yán)重的戰(zhàn)略困境。1、伊拉克內(nèi)亂。伊拉克地域、部族觀念強(qiáng)烈，國(guó)家意識(shí)淡薄。薩達(dá)姆以強(qiáng)權(quán)維持了國(guó)家統(tǒng)一。“伊戰(zhàn)”后，各民族、宗教派別圍繞權(quán)力的重新分配展開(kāi)激烈爭(zhēng)奪，國(guó)家重建無(wú)法開(kāi)展。美執(zhí)行了錯(cuò)誤的政策路線，將一大批前阿拉伯復(fù)興社會(huì)黨成員推到了自己的反面。再加上美軍事占領(lǐng)給“基地”組織和伊斯蘭極端勢(shì)力提供了“攪局”的借口，伊拉克已成為地區(qū)恐怖主義的策源地。2、伊朗崛起。阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，客觀上為伊朗成為地區(qū)強(qiáng)國(guó)和擴(kuò)展影響提供了便利，伊朗成為本地區(qū)最大贏家。伊朗崛起，不僅與美獨(dú)霸中東的企圖形成戰(zhàn)略沖撞，而且持續(xù)升溫的伊核問(wèn)題也給本地區(qū)帶來(lái)核軍備競(jìng)賽的危險(xiǎn)。2006年12月，海灣合作委員會(huì)六國(guó)首腦會(huì)議宣布，將啟動(dòng)研發(fā)和平利用核能的技術(shù)，并著手制定聯(lián)合發(fā)展核能的計(jì)劃。截至目前，包括以色列和伊朗在內(nèi)，已有或已宣布核計(jì)劃的中東國(guó)家已達(dá)15個(gè)。3、巴以和平進(jìn)程停滯不前。2006年初，“哈馬斯”在巴立法委選舉中大獲全勝，執(zhí)掌政權(quán)。“哈馬斯”與“法塔赫”因權(quán)力之爭(zhēng)，爆發(fā)沖突，巴以問(wèn)題復(fù)雜化。4、“大中東計(jì)劃”遭遇埃及、沙特等地區(qū)傳統(tǒng)盟友的強(qiáng)烈抵制與反對(duì)。
上述困局暴露出美中東政策的內(nèi)在缺陷：首先，美放棄了行之有效的現(xiàn)實(shí)主義外交，缺乏明確的利益訴求。美以“恐怖主義”作對(duì)手，又將“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”擴(kuò)大為“反伊斯蘭法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)”，在全球范圍內(nèi)為自己樹(shù)立了一個(gè)大而無(wú)形的敵人。其次，美通過(guò)“民主改造”來(lái)實(shí)現(xiàn)“反恐”目標(biāo)，將中東地區(qū)復(fù)雜的政治社會(huì)現(xiàn)實(shí)簡(jiǎn)單化，從而陷入烏托邦主義的迷霧。再次，美過(guò)高地估計(jì)了自身實(shí)力，特別是軍事實(shí)力的作用，所設(shè)定的目標(biāo)又超出自身能力所及。最后，美繞開(kāi)聯(lián)合國(guó)，喪失了行動(dòng)的合法性基礎(chǔ)，不得不付出額外的政治成本，加大了戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。
二、美中東政策的再調(diào)整
2006年10月美中期選舉，民主黨擊敗共和黨，控制了國(guó)會(huì)參眾兩院。內(nèi)外壓力下，小布什政府被迫對(duì)中東政策進(jìn)行了再調(diào)整。
（一）美不斷降低“民主改造”的調(diào)門，重新重視地區(qū)“穩(wěn)定”的重要性，著力恢復(fù)與地區(qū)盟友的關(guān)系，美中東政策向傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)主義外交回歸。美推行“民主與自由化”，不僅激起地區(qū)反美主義和伊斯蘭極端勢(shì)力的強(qiáng)烈反彈，而且引起包括埃及、沙特等地區(qū)阿拉伯盟友的一致反對(duì)，同時(shí)還出現(xiàn)了事與愿違的結(jié)果：哈馬斯上臺(tái)，黎巴嫩真主黨社會(huì)基礎(chǔ)不斷擴(kuò)大等。事實(shí)上，在應(yīng)對(duì)伊斯蘭極端勢(shì)力和解決地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題上，需要埃及、沙特等地區(qū)溫和國(guó)家的支持與配合，美已逐步改變了對(duì)這些國(guó)家施壓的做法，轉(zhuǎn)而大力拉攏。從目前看，美雖未完全放棄“大中東計(jì)劃”，但已降低了價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)和“民主”的門檻。美中東政策向“霸權(quán)護(hù)持”與“保持穩(wěn)定”的傳統(tǒng)老路回歸。
（二）在應(yīng)對(duì)地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題上，美被迫收斂單邊主義和窮兵黷武的政策，更多強(qiáng)調(diào)多邊機(jī)制，重視發(fā)揮聯(lián)合國(guó)和歐洲盟友的積極作用。面對(duì)地區(qū)困境，美逐步意識(shí)到，單憑一己之力難以扭轉(zhuǎn)局勢(shì)，必須尋求國(guó)際社會(huì)，特別是大國(guó)的合作與支持，其策略趨于務(wù)實(shí)和靈活。1、美將伊拉克問(wèn)題“地區(qū)化”和“國(guó)際化”，使地區(qū)國(guó)家和全球大國(guó)都成為“利益攸關(guān)方”。美推動(dòng)聯(lián)合國(guó)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅鼓勵(lì)沙特、埃及、約旦、土耳其等地區(qū)盟友積極介入，而且與宿敵伊朗就此問(wèn)題展開(kāi)直接會(huì)談，努力推動(dòng)伊拉克實(shí)現(xiàn)民族和解，維護(hù)穩(wěn)定；2、在處理伊核問(wèn)題上，美強(qiáng)調(diào)制裁和不放棄軍事選擇的同時(shí)，注重發(fā)揮“六國(guó)機(jī)制”（美、俄、中、英、法、德）作用，同意歐盟和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)與伊朗進(jìn)行接觸；3、為平息愈來(lái)愈烈的地區(qū)反美主義，打消沙特、埃及等阿拉伯溫和國(guó)家在配合美中東政策實(shí)施的過(guò)程中所產(chǎn)生的疑慮和后顧之憂，2007年11月美主持召開(kāi)安納波利斯中東問(wèn)題國(guó)際會(huì)議，推動(dòng)巴勒斯坦建國(guó)和重啟中東和平“路線圖”計(jì)劃；4、在黎巴嫩問(wèn)題上，美與歐洲國(guó)家聯(lián)手，對(duì)敘利亞進(jìn)行軟硬兼施；等等。
（三）美雖然被迫暫停“先發(fā)制人”、“政權(quán)更迭”等手段，但總體上仍保持積極進(jìn)取的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)。美將扭轉(zhuǎn)伊拉克亂局作為中東政策的核心，無(wú)視國(guó)內(nèi)外要求撤軍的壓力，堅(jiān)持實(shí)施了增兵計(jì)劃。為遏制伊朗崛起，美積極組建地區(qū)“遏伊聯(lián)盟”，不斷加大對(duì)伊朗的制裁力度，同時(shí)不放棄動(dòng)武的選擇。2007年7月，美宣布向海灣六國(guó)售武200億美元，向以色列和埃及分別提供300和130億美元軍援，并輔以對(duì)其它親美國(guó)家的“經(jīng)援伙伴計(jì)劃”。
客觀地講，美再次調(diào)整中東政策后，取得了一些成效。例如，伊拉克實(shí)行增兵計(jì)劃后，安全局勢(shì)確有進(jìn)展。但從總體上看，由于受主客觀等因素的制約，美在中東地區(qū)仍未“脫困”。首先，小布什不甘心失敗，也不愿承認(rèn)自己的失誤，其政治理念具有強(qiáng)烈的黷武主義和意識(shí)形態(tài)色彩，政策上的微調(diào)不足以將美解救出進(jìn)退兩難的境地。其次，中東地區(qū)形勢(shì)復(fù)雜，政府決策又具有一定的慣性，政策調(diào)整不可能，也不能一步到位。
三、美中東政策的影響及走向
小布什上臺(tái)后，兩次調(diào)整中東政策，必將對(duì)其全球戰(zhàn)略、大國(guó)關(guān)系、地區(qū)格局等產(chǎn)生重大影響。
美在中東地區(qū)仍面臨諸多難題，不可能在短期內(nèi)得到根本解決，由此產(chǎn)生的困境仍將套牢，并消耗美大量的經(jīng)濟(jì)、軍事和外交資源，從而對(duì)美全球戰(zhàn)略的進(jìn)一步推展形成牽制。中東困局使美“軟實(shí)力”部分受損：1、美對(duì)盟國(guó)的影響力和號(hào)召力下降。2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)前后，美與沙特、埃及等阿拉伯溫和國(guó)家關(guān)系緊張。美歐之間長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的“跨大西洋聯(lián)盟”也出現(xiàn)裂痕，降至“二戰(zhàn)”以來(lái)的冰點(diǎn)，直到2005年小布什連任后，才得到一定程度的改善；2、美對(duì)國(guó)際規(guī)則和國(guó)際組織的支配能力下降。美未經(jīng)聯(lián)合國(guó)授權(quán)，孤注一擲地打了一場(chǎng)“先發(fā)制人”的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，喪失了合法性基礎(chǔ)；3、美塑造和影響事態(tài)進(jìn)程的能力下降，國(guó)家利益部分受損，地區(qū)反美主義高漲。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，目前贊成美中東政策的人，在沙特僅為8%，黎巴嫩9%，阿聯(lián)酋15%，埃及1%。
大國(guó)利用美在中東出現(xiàn)的戰(zhàn)略困境，加大了對(duì)該地區(qū)的介入力度，大國(guó)爭(zhēng)奪趨于激烈。近年來(lái)，歐洲、俄羅斯在中東的影響力和作用明顯上升。冷戰(zhàn)后，歐洲根據(jù)國(guó)際形勢(shì)的變化，重新確立了在中東地區(qū)的戰(zhàn)略利益，將中東當(dāng)作統(tǒng)一歐洲實(shí)現(xiàn)其政治抱負(fù)的最佳舞臺(tái)。盡管受其自身能力有限的影響，在許多方面不得不借重美的實(shí)力，但也在一定程度上對(duì)美形成掣肘。實(shí)力恢復(fù)之后的俄羅斯，開(kāi)始摒棄屈從于西方的外交政策，力圖重振蘇聯(lián)時(shí)代所享有的強(qiáng)國(guó)地位。2007年，普京在中東實(shí)現(xiàn)了三次“首訪”，凸顯其重返中東、擴(kuò)大影響的戰(zhàn)略意圖。此外，在伊拉克、伊核問(wèn)題、哈馬斯以及敘黎關(guān)系等熱點(diǎn)問(wèn)題上，俄羅斯也處處與美歐拉開(kāi)距離，彰顯其外交政策的獨(dú)立性和大國(guó)地位。從目前看，美“軟實(shí)力”雖部分受損，但其“硬實(shí)力”并未受到重創(chuàng)，美在該地區(qū)的主導(dǎo)作用短時(shí)間內(nèi)無(wú)人能代。中東地區(qū)本已動(dòng)蕩不安，大國(guó)爭(zhēng)奪勢(shì)必帶來(lái)許多新的不確定因素。
中東是世界上最不穩(wěn)定的地區(qū)之一，由于歷史上宗教、民族等方面的特殊原因，以及大國(guó)間的爭(zhēng)奪，地區(qū)矛盾和沖突異常復(fù)雜。長(zhǎng)期以來(lái)，中東保持了一種相對(duì)穩(wěn)定的脆弱平衡，形成了一種總體穩(wěn)定，而局部爭(zhēng)端不斷，以阿以沖突為核心的地區(qū)格局。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美接連打了海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，美軍事存在，打破了地區(qū)原有的戰(zhàn)略平衡。內(nèi)外因素共同作用下，地區(qū)格局正在發(fā)生重大變化，最顯著的特征是，伊朗趁勢(shì)“坐大”，直接挑戰(zhàn)以美為首的地區(qū)秩序。美為遏制伊朗崛起，利用沙特等地區(qū)阿拉伯國(guó)家與伊朗之間固有矛盾，加快組建地區(qū)“遏伊聯(lián)盟”。然而，“遏伊聯(lián)盟”內(nèi)部矛盾重重，再加上美將以色列也整合進(jìn)來(lái)，各種利益、力量沖撞、交織，影響局勢(shì)發(fā)展。
地區(qū)熱點(diǎn)久拖不決，新的危機(jī)又在醞釀，美中東政策面臨諸多挑戰(zhàn)。1、盡管在伊拉克實(shí)施了增兵計(jì)劃，取得一定進(jìn)展，但整體局勢(shì)仍未得到根本改善。伊拉克已處于事實(shí)上的分裂，并對(duì)周邊國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)生影響。2、美對(duì)伊朗進(jìn)行軍事打擊的可能性進(jìn)一步降低，但不能完全排除。伊核問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是美向伊施壓的一個(gè)政治工具。圍繞伊核問(wèn)題以及由此引發(fā)的地區(qū)緊張局勢(shì)將長(zhǎng)期化。3、中東和平進(jìn)程牽涉很多因素，受多方掣肘。2007年6月，加沙事變，巴勒斯坦內(nèi)部分裂加劇。巴以在核心問(wèn)題上能否取得突破性進(jìn)展，又能在多大程度上得到執(zhí)行，仍存在許多不確定因素。4、2005年2月，因前總理哈里里遇刺身亡，黎巴嫩曾爆發(fā)要求政府辭職、敘利亞撤軍的“雪松革命”。然而，黎民族宗教問(wèn)題復(fù)雜，再加上外部勢(shì)力的干涉，國(guó)內(nèi)危機(jī)頻仍。圍繞設(shè)立國(guó)際法庭和總統(tǒng)選舉，“親敘派”和“反敘派”之間的權(quán)力斗爭(zhēng)持續(xù)至今。黎形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，內(nèi)外危機(jī)連動(dòng)，就會(huì)引發(fā)地區(qū)局勢(shì)的劇烈動(dòng)蕩。
現(xiàn)實(shí)主義與理想主義向來(lái)是影響美對(duì)外政策的兩大主流范式，美在獲取實(shí)利的同時(shí)，也愿意充當(dāng)全球的自由與民主衛(wèi)士。自20世紀(jì)初進(jìn)入中東以來(lái)，美在該地區(qū)一直采取實(shí)用色彩濃厚的現(xiàn)實(shí)主義政策。在這一政策指導(dǎo)下，美保持了最大限度的戰(zhàn)略主動(dòng)性，并最終將前蘇聯(lián)勢(shì)力逐出中東，建立起由它主導(dǎo)的地區(qū)格局。受“9·11”事件的強(qiáng)烈刺激，也自侍全球?qū)嵙ψ顝?qiáng)的軍事大國(guó)，小布什接受了新保守派的政治理念，其早期的中東戰(zhàn)略完全背離了現(xiàn)實(shí)主義傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而奉行一種進(jìn)攻性的理想主義政策，結(jié)果成為深陷地區(qū)困境的泥足巨人。盡管在執(zhí)政后期做了相應(yīng)的策略調(diào)整，但美不愿、也不能實(shí)施政府決策的急轉(zhuǎn)彎。必須指出的是，盡管出現(xiàn)戰(zhàn)略困境，但阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后，美勢(shì)力深入中亞和中東地區(qū)，從全球范圍內(nèi)來(lái)看，美仍是當(dāng)今世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，其實(shí)力未降反升。未來(lái)美中東政策可能會(huì)進(jìn)一步向傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)主義老路回歸，但不是戰(zhàn)略退縮，而是總體保持進(jìn)攻態(tài)勢(shì)下的一種新的戰(zhàn)略排序與調(diào)整。
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