美國(guó)利益集團(tuán)施壓人民幣升值的路徑分析

　　摘要：自2002年以來(lái)，隨著中美經(jīng)濟(jì)相互依存程度的加深，人民幣面臨來(lái)自美國(guó)方面的強(qiáng)大升值壓力。改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)是美國(guó)國(guó)內(nèi)施壓人民幣升值的主要推手。利益集團(tuán)只有借助美國(guó)國(guó)內(nèi)政治制度才能實(shí)現(xiàn)其利益訴求。三權(quán)分立是美國(guó)的基本政治制度，這一制度決定了美國(guó)利益集團(tuán)施壓人民幣升值的基本路徑有三種：一是通過(guò)行政機(jī)關(guān)施壓，將人民幣匯率議題上升為中美政府高層經(jīng)濟(jì)對(duì)話的核心議題;二是通過(guò)立法機(jī)關(guān)施壓，嘗試通過(guò)有關(guān)匯率立法，對(duì)所謂匯率低估國(guó)家進(jìn)口商品征收反補(bǔ)貼關(guān)稅;三是通過(guò)司法機(jī)關(guān)施壓，力圖通過(guò)司法機(jī)關(guān)的支持性判決迫使商務(wù)部將人民幣匯率低估行為視為一種出口補(bǔ)貼行為，從而對(duì)中國(guó)政府施加有關(guān)壓力。回顧過(guò)去十年美國(guó)利益集團(tuán)的施壓實(shí)踐，前兩種路徑是利益集團(tuán)施壓人民幣升值的主要路徑。

　　一、引言

　　自2002年以來(lái)，人民幣匯率政策一直是中美經(jīng)濟(jì)外交的核心議題，人民幣面臨來(lái)自美國(guó)方面的強(qiáng)大升值壓力。在外來(lái)壓力下，自2005年7月21日起，中國(guó)政府重啟人民幣匯率形成機(jī)制改革。到2011年年末，人民幣對(duì)美元名義匯率累計(jì)升值31. 35%。在這一歷史進(jìn)程中，相關(guān)利益集團(tuán)是美國(guó)國(guó)內(nèi)施壓人民幣升值的主要推手。

　　綜觀這一時(shí)期，美國(guó)國(guó)內(nèi)與人民幣匯率議題關(guān)聯(lián)最緊密的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)有全國(guó)制造商協(xié)會(huì)(National Association of Manufacturers，簡(jiǎn)稱NAM)、勞聯(lián)一產(chǎn)聯(lián)(AFL-CIO)、中國(guó)貨幣聯(lián)盟(China Currency Coalition，簡(jiǎn)稱CCC)、健全美元聯(lián)盟(Coalition for a Sound Dollar)、美國(guó)商會(huì)(the U.S.Chamber of Commerce)、企業(yè)界圓桌會(huì)議(the Business Roundtable)和接觸中國(guó)聯(lián)盟(Engage China)等。其中，以全國(guó)制造商協(xié)會(huì)、勞聯(lián)一產(chǎn)聯(lián)、中國(guó)貨幣聯(lián)盟、健全美元聯(lián)盟為代表的利益集團(tuán)，主要代表的是美國(guó)中小企業(yè)主和制造業(yè)工人的利益。這一集團(tuán)借口低估的人民幣匯率損害了美國(guó)制造業(yè)和工人的利益，強(qiáng)烈要求美國(guó)政府施壓人民幣匯率升值，屬于改變現(xiàn)狀政策的利益集團(tuán)。而以美國(guó)商會(huì)、企業(yè)界圓桌會(huì)議和接觸中國(guó)聯(lián)盟為代表的利益集團(tuán)，代表的是美國(guó)金融利益集團(tuán)或跨國(guó)制造業(yè)企業(yè)集團(tuán)的利益。這一集團(tuán)在人民幣匯率是否應(yīng)升值方面態(tài)度并不強(qiáng)烈，人民幣升值會(huì)損害它們的利益，屬于維持現(xiàn)狀政策的利益集團(tuán)。無(wú)論是改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)還是維持現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)，它們都必須借助國(guó)內(nèi)政治制度來(lái)實(shí)現(xiàn)其政策訴求。

　　國(guó)家的任何政策(包括對(duì)外政策)都是在一定的制度框架中，按照一定的政治原則制定出來(lái)的。把握住美國(guó)政治制度的基本特征，我們就可以對(duì)美國(guó)政府的人民幣匯率政策的形成有個(gè)基本的了解。確定美國(guó)基本政治制度的綱領(lǐng)性文件是1789年經(jīng)第一屆國(guó)會(huì)宣布生效的《美國(guó)憲法》，它確立了美國(guó)的三權(quán)分立和權(quán)力制衡、聯(lián)邦制、選舉制度、限權(quán)政府和司法審查等基本政治制度。其中，最為核心的是三權(quán)分立制度，美國(guó)憲法明確把立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別授予立法機(jī)關(guān)(國(guó)會(huì))、行政機(jī)關(guān)(總統(tǒng))和司法機(jī)關(guān)(聯(lián)邦法院)。因而，美國(guó)政治的三權(quán)分立特征決定了利益集團(tuán)施壓人民幣升值的路徑有三種：一是通過(guò)行政機(jī)關(guān)施壓;二是通過(guò)立法機(jī)關(guān)施壓;三是通過(guò)司法機(jī)關(guān)施壓。我們將這三種施壓路徑分別稱之為行政表達(dá)、立法表達(dá)和司法表達(dá)。

　　有關(guān)美國(guó)利益集團(tuán)施壓人民幣升值問(wèn)題，國(guó)內(nèi)已有一些學(xué)者進(jìn)行了有益的探討，但有關(guān)利益集團(tuán)施壓人民幣升值的路徑問(wèn)題卻鮮有涉及。因此，本文要探討的問(wèn)題是：在美國(guó)國(guó)內(nèi)人民幣匯率議題的政治化過(guò)程中，改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)的施壓路徑有哪些?具體來(lái)講，在人民幣匯率議題上，美國(guó)改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)是如何向政府表達(dá)其利益訴求的?其法律依據(jù)是什么?在借助這些路徑施壓政府的過(guò)程中，他們主要采取了哪些策略，實(shí)施的效果怎樣?之所以探討這一問(wèn)題，我們認(rèn)為，一是有助于我們系統(tǒng)了解過(guò)去十年來(lái)美國(guó)利益集團(tuán)施壓人民幣升值的基本路徑;二是了解這些路徑后，有助于政府今后采取一些針對(duì)性的策略以有效應(yīng)對(duì)美國(guó)方面施加的人民幣升值壓力。為此，依據(jù)美國(guó)政治制度的基本特征，本文首先回顧2002年以來(lái)美國(guó)改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)利用行政、立法、司法三條政治路徑施壓人民幣升值的基本情況，評(píng)析這三種施壓路徑中利益集團(tuán)施壓的對(duì)象及其法律依據(jù)，利益集團(tuán)所要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)、采取的策略和實(shí)施效果，以期為我國(guó)有效應(yīng)對(duì)人民幣升值壓力提供一定的政策啟示。

　　二、美國(guó)利益集團(tuán)施壓人民幣升值的行政表達(dá)

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)施壓人民幣升值的第一個(gè)路徑就是行政表達(dá)。從法律上講，對(duì)于所謂人民幣匯率低估問(wèn)題，美國(guó)行政機(jī)構(gòu)有四種應(yīng)對(duì)措施：一是財(cái)政部和美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)實(shí)行美元貶值的政策，以貶值應(yīng)對(duì)低估;二是財(cái)政部將人民幣匯率問(wèn)題提交國(guó)際貨幣基金組織，在基金組織框架內(nèi)協(xié)調(diào)解決;三是財(cái)政部根據(jù)國(guó)內(nèi)法認(rèn)定中國(guó)為匯率操縱國(guó)，兩國(guó)通過(guò)雙邊磋商解決匯率問(wèn)題;四是商務(wù)部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室或美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)中國(guó)人民幣匯率低估行為進(jìn)行審查，如果認(rèn)定中國(guó)低估的人民幣匯率為出口補(bǔ)貼行為，則依據(jù)國(guó)內(nèi)貿(mào)易法對(duì)來(lái)自中國(guó)的產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼關(guān)稅。由于2005年匯改前人民幣匯率為事實(shí)上盯住美元的固定匯率制，以貶值應(yīng)對(duì)低估這種政策措施基本無(wú)效。此外，雖然美國(guó)政府可以將人民幣匯率問(wèn)題提交國(guó)際貨幣基金組織，但這種措施不僅費(fèi)時(shí)且勝算比較小，這也不是他們的優(yōu)先選擇。因此，后兩種措施才是美國(guó)行政部門最優(yōu)的政策選擇。改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)施壓行政部門的目標(biāo)就是促使行政部門采取上述兩種措施，以解決所謂人民幣匯率低估問(wèn)題。

　　(一)美國(guó)主管匯率和貿(mào)易政策的主要行政機(jī)構(gòu)及其法律依據(jù)

　　在美國(guó)，根據(jù)國(guó)會(huì)授權(quán)和相關(guān)法律規(guī)定，主管國(guó)內(nèi)匯率政策和國(guó)際匯率政策協(xié)調(diào)的行政機(jī)構(gòu)主要是總統(tǒng)、財(cái)政部和獨(dú)立機(jī)構(gòu)美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì);主管國(guó)際貿(mào)易政策執(zhí)行和協(xié)調(diào)的行政機(jī)構(gòu)主要是總統(tǒng)、商務(wù)部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室和獨(dú)立機(jī)構(gòu)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)。因此，利益集團(tuán)可以向上述行政機(jī)構(gòu)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)表達(dá)自己的人民幣匯率政策偏好，要求這些機(jī)構(gòu)的政府官員向中國(guó)政府施壓人民幣升值。

　　1.總統(tǒng)

　　根據(jù)《美國(guó)憲法》第二條，總統(tǒng)擁有行政權(quán)，內(nèi)閣各部都由其領(lǐng)導(dǎo);總統(tǒng)還有立法倡議權(quán)，有權(quán)否決國(guó)會(huì)通過(guò)的法律;此外，根據(jù)國(guó)會(huì)授權(quán)，如《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》( Reciprocal Trade Agreements Act of 1934)等，總統(tǒng)擁有關(guān)稅制定權(quán)或貿(mào)易協(xié)定談判權(quán)。總統(tǒng)所擁有的權(quán)力和地位，無(wú)疑使其在中美人民幣匯率政策協(xié)調(diào)和中美貿(mào)易政策協(xié)調(diào)方面具有決定性影響力。

　　2.財(cái)政部

　　財(cái)政部成立于17 89年，是美國(guó)聯(lián)邦政府各部中僅次于國(guó)務(wù)院、排位第二的重要部門，財(cái)政部長(zhǎng)在美國(guó)總統(tǒng)內(nèi)閣官員中位居第二位。當(dāng)前，美國(guó)財(cái)政部擁有包括匯率政策在內(nèi)的美國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策的制定權(quán)，其主要職責(zé)是：管理聯(lián)邦財(cái)政，征稅，償還政府債務(wù)，印刷貨幣，就國(guó)內(nèi)、國(guó)際的經(jīng)濟(jì)、貨幣、財(cái)政、稅收、貿(mào)易等政策提出建議，以促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮與穩(wěn)定，促進(jìn)世界其他地方的繁榮與穩(wěn)定;在國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，財(cái)政部與聯(lián)邦其他部門、其他國(guó)家政府、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)合作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高生活水平，預(yù)測(cè)和預(yù)防經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)的發(fā)生。

　　美國(guó)財(cái)政部對(duì)貨幣與匯率事務(wù)管理的權(quán)力來(lái)自于20世紀(jì)30年代國(guó)會(huì)的授權(quán)。1933年羅斯福總統(tǒng)上臺(tái)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)系列法案，包括緊急法案，授權(quán)行政部門采取措施，實(shí)施“新政”，重建美國(guó)金融秩序，恢復(fù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)。根據(jù)國(guó)會(huì)的授權(quán)法案，美國(guó)財(cái)政部有權(quán)改變美元的含金量，實(shí)行貨幣貶值;可以干預(yù)外匯市場(chǎng)，甚至可以決定商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金。國(guó)會(huì)的授權(quán)影響深遠(yuǎn)，它強(qiáng)化了財(cái)政部在貨幣和匯率政策方面的職能，削弱了美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的相關(guān)職能，將管理貨幣和匯率的權(quán)力分別授予了美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)政部，這些授權(quán)分別將美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)和財(cái)政部推到了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)決策的歷史前臺(tái)。由于美國(guó)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)相關(guān)的一切問(wèn)題，包括與匯率相關(guān)的問(wèn)題都屬于財(cái)政部的職能，因而與匯率相關(guān)或不相關(guān)的一切國(guó)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的談判、協(xié)調(diào)，都由財(cái)政部代表美國(guó)政府出面對(duì)外表態(tài)或與外國(guó)政府交涉、協(xié)調(diào)。

　　根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)19 88年通過(guò)的《貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)綜合法》(The Omnibus Trade andCompetitiveness Act of 1988)，財(cái)政部長(zhǎng)必須每隔半年向國(guó)會(huì)提交有關(guān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)和美國(guó)主要貿(mào)易伙伴國(guó)匯率政策的評(píng)估報(bào)告。根據(jù)該法的3004條款，報(bào)告必須確定“是否存在貿(mào)易伙伴國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中操縱其匯率政策以阻止有效的支付平衡調(diào)整或獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”;“如果財(cái)政部長(zhǎng)確認(rèn)存在這樣的國(guó)家，且這些國(guó)家存在全球貿(mào)易盈余和對(duì)美有顯著的雙邊貿(mào)易盈余，要求財(cái)政部長(zhǎng)在國(guó)際貨幣基金組織內(nèi)或通過(guò)雙邊磋商調(diào)整操縱國(guó)的匯率政策。”根據(jù)該法財(cái)政部長(zhǎng)還必須在國(guó)會(huì)聽證，為其政策辯護(hù)，接受質(zhì)詢。

　　然而，財(cái)政部是美國(guó)政府的一個(gè)職能部門，財(cái)政部長(zhǎng)僅為總統(tǒng)內(nèi)閣成員，必須接受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。因而在美國(guó)行政部門，其匯率政策制定權(quán)的最終歸屬應(yīng)該是總統(tǒng)。總統(tǒng)通過(guò)選擇財(cái)政部長(zhǎng)來(lái)貫徹自己的政策，而財(cái)政部長(zhǎng)的變更往往意味著美國(guó)匯率政策的重大轉(zhuǎn)變。

　　3.美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)

　　根據(jù)1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱美聯(lián)儲(chǔ))成立，同時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)美國(guó)貨幣發(fā)行、貨幣管理及美元匯率制定的權(quán)力。美聯(lián)儲(chǔ)管理貨幣的權(quán)力不是憲法授予的，而是美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法授予的，是派生的。因此，美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力來(lái)自國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)可以收回這種權(quán)力或隨時(shí)加以修正。美聯(lián)儲(chǔ)受國(guó)會(huì)監(jiān)督而不對(duì)行政部門負(fù)責(zé)，根據(jù)眾議院聯(lián)合決議133條的規(guī)定，美聯(lián)儲(chǔ)主席應(yīng)該定期向國(guó)會(huì)報(bào)告工作，說(shuō)明美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)貨幣問(wèn)題的處理，透露市場(chǎng)委員會(huì)的貨幣目標(biāo)，并加以闡釋和展望，以此接受國(guó)會(huì)的監(jiān)督，國(guó)會(huì)也因此有機(jī)會(huì)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策予以評(píng)論和監(jiān)督。

　　1973年布雷頓森林體系崩潰，世界進(jìn)入浮動(dòng)匯率時(shí)代，美聯(lián)儲(chǔ)的主要職能則轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ê蛨?zhí)行美國(guó)貨幣政策。這主要與通貨膨脹、利率有很大的關(guān)系，但美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策的決定在一定程度上也影響美元對(duì)外匯率。當(dāng)美聯(lián)儲(chǔ)執(zhí)行擴(kuò)張性貨幣政策時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)利率下跌，對(duì)外美元匯率下浮;當(dāng)美聯(lián)儲(chǔ)執(zhí)行緊縮性貨幣政策時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)利率上升，同時(shí)美元匯率上浮，從而引起國(guó)際資本大規(guī)模流人或流出美國(guó)資本市場(chǎng)。可見，美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策直接影響其他國(guó)家央行的決策。從這個(gè)意義上說(shuō)，美聯(lián)儲(chǔ)的利率變動(dòng)，對(duì)內(nèi)體現(xiàn)著美國(guó)貨幣政策的變動(dòng)，對(duì)外體現(xiàn)著美國(guó)匯率政策的變化。

　　考慮到美國(guó)有關(guān)當(dāng)局不維持外匯交易的波動(dòng)幅度，即期和遠(yuǎn)期匯率由市場(chǎng)的供求決定，且中國(guó)政府實(shí)行人民幣和美元掛鉤的匯率政策，美元貶值政策對(duì)人民幣匯率政策無(wú)效。因此，美聯(lián)儲(chǔ)無(wú)論是實(shí)行強(qiáng)勢(shì)美元政策還是弱勢(shì)美元政策，對(duì)中國(guó)的人民幣匯率不會(huì)產(chǎn)生直接影響，其美元匯率政策是無(wú)效的。

　　4.商務(wù)部

　　1903年，美國(guó)成立商務(wù)和勞工部，1913年，該部分為兩個(gè)獨(dú)立的部：商務(wù)部和勞工部。美國(guó)商務(wù)部的主要職責(zé)包括促進(jìn)美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，具體職責(zé)有9條，其中第2條就是“防止其他國(guó)家不公平的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)”。1979年制定的《貿(mào)易協(xié)議法》將不公平貿(mào)易補(bǔ)償法的執(zhí)行責(zé)任由財(cái)政部長(zhǎng)轉(zhuǎn)交給商務(wù)部長(zhǎng)。

　　根據(jù)世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》、美國(guó)反補(bǔ)貼稅法和美國(guó)貿(mào)易救濟(jì)法，商務(wù)部有權(quán)對(duì)貿(mào)易伙伴國(guó)匯率低估行為進(jìn)行“雙反合并”(反傾銷和反補(bǔ)貼)調(diào)查，如果被認(rèn)定為事實(shí)，商務(wù)部有權(quán)做出終裁，決定對(duì)對(duì)象國(guó)的相關(guān)出口商品征收反補(bǔ)貼稅或反傾銷稅。商務(wù)部進(jìn)行“雙反合并”調(diào)查的最主要法律依據(jù)是《1974年貿(mào)易法》，該法第301節(jié)創(chuàng)立了素有“進(jìn)攻性單邊主義”(aggressive unilateralism)之稱的301條款。而早在《1962年貿(mào)易拓展法》第252節(jié)中，國(guó)會(huì)就授予總統(tǒng)對(duì)外國(guó)不公平進(jìn)口限制措施進(jìn)行報(bào)復(fù)的權(quán)力，該條款就是301條款的雛形。該條款為美國(guó)出口商創(chuàng)設(shè)了一種貿(mào)易權(quán)利，要求政府打擊外國(guó)限制美國(guó)產(chǎn)品出口的不公平或不正當(dāng)行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2006-2009年間，美國(guó)商務(wù)部根據(jù)美國(guó)貿(mào)易救濟(jì)法，受理了美國(guó)企業(yè)針對(duì)中國(guó)進(jìn)口商品的23件反補(bǔ)貼調(diào)查和82件反傾銷調(diào)查，涉及鋼鐵、紙業(yè)、服裝、化工等行業(yè)。

　　5.美國(guó)貿(mào)易代表辦公室

　　美國(guó)貿(mào)易代表辦公室的前身是1963年建立的貿(mào)易談判特別代表辦公室。1974年的美國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易法將其劃入總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理貿(mào)易協(xié)定和計(jì)劃，協(xié)調(diào)外貿(mào)政策。1979年的改組計(jì)劃賦予它制定和管理外貿(mào)全面政策的職責(zé)。

　　根據(jù)《1974年美國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易法》的301條款，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室在接到私人部門投訴后，有權(quán)對(duì)貿(mào)易伙伴國(guó)的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為，如是否操縱貨幣行為進(jìn)行301調(diào)查，并向總統(tǒng)提供有關(guān)建議以便總統(tǒng)采取行動(dòng)。19 84年的《貿(mào)易和關(guān)稅法案》要求美國(guó)貿(mào)易代表每年提供一份《全國(guó)貿(mào)易評(píng)估報(bào)告》，對(duì)重要的國(guó)外貿(mào)易障礙及其對(duì)美國(guó)的影響進(jìn)行量化分析，授權(quán)美國(guó)貿(mào)易代表主動(dòng)發(fā)起301條款的調(diào)查。19 88年的《貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)綜合法》中的301條款要求美國(guó)貿(mào)易代表每年提交關(guān)于外國(guó)貿(mào)易壁壘的報(bào)告，強(qiáng)化了對(duì)國(guó)外不公平貿(mào)易的進(jìn)攻和報(bào)復(fù)性，被稱為“超級(jí)301條款”。

　　6.美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)

　　美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的前身是美國(guó)關(guān)稅委員會(huì)，于1916年依據(jù)《1916年9月8日法》成立，負(fù)責(zé)向總統(tǒng)、美國(guó)商業(yè)代表、國(guó)會(huì)委員會(huì)提供有關(guān)國(guó)際貿(mào)易和關(guān)稅的研究報(bào)告和建議，是一個(gè)獨(dú)立的、跨黨派或非黨派性質(zhì)的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。

　　依據(jù)《1930年關(guān)稅法》，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)擁有廣泛的調(diào)查權(quán)，如調(diào)查外國(guó)進(jìn)口商品的補(bǔ)貼和出售價(jià)格是否低于其真實(shí)價(jià)值而可能或已經(jīng)對(duì)美國(guó)商業(yè)構(gòu)成危害。《1974年貿(mào)易救濟(jì)法案》的201條款授權(quán)私人企業(yè)可以就國(guó)外產(chǎn)業(yè)的非公平競(jìng)爭(zhēng)行為直接向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)提出上訴，如果達(dá)到預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)將向總統(tǒng)提出建議，總統(tǒng)有權(quán)下令提供包括關(guān)稅、配額或其他進(jìn)口限制在內(nèi)的臨時(shí)性補(bǔ)救措施。2005年7月通過(guò)的《美國(guó)貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》第一次以成文法形式將反補(bǔ)貼法擴(kuò)大適用至中國(guó)等“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”。

　　(二)行政表達(dá)的目標(biāo)

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)行政表達(dá)的目標(biāo)：要求以總統(tǒng)為首的行政部門把人民幣匯率問(wèn)題納入中美政府高層議事日程，通過(guò)以下措施，一是財(cái)政部根據(jù)國(guó)內(nèi)法認(rèn)定中國(guó)為匯率操縱國(guó)，二是商務(wù)部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室或美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)中國(guó)人民幣匯率低估行為進(jìn)行審查，迫使中國(guó)政府調(diào)整人民幣匯率政策，人民幣匯率升值且達(dá)到其目標(biāo)要求。這些目標(biāo)內(nèi)容可見于后文的表一1、表一2中有關(guān)改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)的游說(shuō)內(nèi)容。

　　(三)行政表達(dá)的基本策略

　　為達(dá)成上述目標(biāo)，改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)必須接近行政官員，向其表達(dá)自身匯率政策偏好，施加有關(guān)壓力。利益集團(tuán)接近的行政官員主要分為兩類：一類是總統(tǒng)本人;另一類是負(fù)責(zé)處理人民幣匯率問(wèn)題的行政機(jī)構(gòu)主要官員。利益集團(tuán)影響行政官員決策主要有直接游說(shuō)和間接游說(shuō)兩種方式。

　　1.直接游說(shuō)

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)通過(guò)提交信件、申訴報(bào)告、公開發(fā)表聲明、國(guó)會(huì)聽證會(huì)作證等方式直接游說(shuō)總統(tǒng)等行政機(jī)構(gòu)官員，傳達(dá)自己的觀點(diǎn)和主張。表一1就是改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)在2003-2010年間積極游說(shuō)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)官員的部分情況。

　　表-1 2003-2010年美國(guó)改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)游說(shuō)行政部門的部分情況

　　時(shí)間 游說(shuō)對(duì)象 游說(shuō)方式 游說(shuō)集團(tuán) 游說(shuō)內(nèi)容

　　2003年1月 財(cái)政部長(zhǎng)斯諾 信件 全國(guó)制造商協(xié)會(huì)、健全美元聯(lián)盟 要求財(cái)政部對(duì)中國(guó)、日本、中國(guó)臺(tái)灣以及韓國(guó)施壓，迫使這些國(guó)家和地區(qū)停止用“貨幣操縱”促進(jìn)其出口的做法

　　2003年9月 財(cái)政部長(zhǎng)斯諾 信件 健全美元聯(lián)盟 敦促財(cái)政部將迫使亞洲國(guó)家停止所謂的“貨幣操縱”作為首要目標(biāo)，特別是被嚴(yán)重低估的人民幣

　　2004年9月 美國(guó)貿(mào)易代表辦公室 提交申訴報(bào)告 勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)中國(guó)貨幣聯(lián)盟 指責(zé)人民幣低估40%，要求該機(jī)構(gòu)根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易法對(duì)中國(guó)操縱貨幣促進(jìn)出口行為進(jìn)行301調(diào)查

　　2005年11月 財(cái)政部長(zhǎng)斯諾 發(fā)表聲明 全國(guó)制造商協(xié)會(huì) 勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián) 對(duì)財(cái)政部未將中國(guó)定為貨幣操縱國(guó)感到失望，要求財(cái)政部采取應(yīng)有措施，在國(guó)際貨幣基金組織發(fā)起強(qiáng)硬攻勢(shì)，解決中國(guó)“匯率操縱”問(wèn)題

　　2008年10月 美國(guó)貿(mào)易代表辦公室 聽證會(huì)作證 中國(guó)貨幣聯(lián)盟 指責(zé)中國(guó)并未履行入世承諾

　　2010年1月 商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝 郵件 “支持美國(guó)貿(mào)易法律委員會(huì)” 要求美國(guó)商務(wù)部根據(jù)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法調(diào)查中國(guó)匯率實(shí)踐是否是一種特定的出口補(bǔ)貼行為

　　2.間接游說(shuō)

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)影響行政官員決策的間接游說(shuō)手段主要有兩種。

　　(1)通過(guò)接受其政策偏好的議員向行政官員施壓，達(dá)到自身目的。在匯率議題上，美國(guó)國(guó)會(huì)議員經(jīng)常聯(lián)名給總統(tǒng)、財(cái)政部長(zhǎng)和商務(wù)部長(zhǎng)寫信，要求他們向中國(guó)政府施壓。表一2記錄的就是2003 -2011年美國(guó)國(guó)會(huì)議員施壓行政部門的一些活動(dòng)情況。

　　表-2 2003-2011年國(guó)會(huì)議員就人民幣匯率議題施壓行政部門的部分情況

　　時(shí)間 游說(shuō)對(duì)象 游說(shuō)方式 游說(shuō)集團(tuán) 游說(shuō)內(nèi)容

　　2003年7月31日 布什總統(tǒng) 信件 舒默、曼佐羅為首的16名兩黨議員 要求總統(tǒng)敦促財(cái)政部、國(guó)務(wù)院以及美國(guó)貿(mào)易代表采取更多強(qiáng)有力的步驟糾正人民幣匯率低估行為

　　2003年10月30日 布什總統(tǒng)、財(cái)政部長(zhǎng)斯諾以及貿(mào)易代表佐立克 信件 瑞吉爾和列文 要求行政部門對(duì)中國(guó)操縱貨幣行為采取進(jìn)一步行動(dòng)

　　2004年9月30日 布什總統(tǒng)及貿(mào)易代表佐利克 301申訴 列文、舒默牽頭的30位參眾兩院議員聯(lián)名 要求政府支持中國(guó)貨幣聯(lián)盟的301申訴請(qǐng)求

　　2009年11月5日 奧巴馬總統(tǒng) 信件 瑞恩和默菲等45位眾議員 要求奧巴馬總統(tǒng)支持國(guó)會(huì)通過(guò)《2009年貨幣改革公平貿(mào)易法》

　　2010年2月26日 商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝 信件 舒默、格雷厄姆等15位參議員 要求商務(wù)部支持美國(guó)企業(yè)的申訴，調(diào)查中國(guó)貨幣操縱行為是否為對(duì)其出口企業(yè)的補(bǔ)貼行為

　　2010年3月15日 財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納、商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝 信件 米茶德和瑞恩等130位國(guó)會(huì)議員 敦促商務(wù)部應(yīng)用美國(guó)反補(bǔ)貼法調(diào)查中國(guó)貨幣操縱行為;要求財(cái)政部將中國(guó)作為匯率政策操縱國(guó)納入其半年度報(bào)告

　　2010年8月4日 奧巴馬總統(tǒng) 信件 布朗、斯洛維等11位參議員 建議總統(tǒng)敦促商務(wù)部等行政機(jī)構(gòu)積極支持美國(guó)企業(yè)的申訴，調(diào)查中國(guó)貨幣操縱行為是否為對(duì)其出口企業(yè)的補(bǔ)貼行為

　　2011年1月18日 商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝 信件 默菲、維斯基等31位國(guó)會(huì)議員 要求總統(tǒng)與中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤討論人民幣匯率低估等違反貿(mào)易法的行為對(duì)美國(guó)鋼鐵工業(yè)的損害

　　(2)輿論宣傳。在人民幣匯率議題上，改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)通過(guò)各種網(wǎng)站、新

　　聞發(fā)布會(huì)、發(fā)布報(bào)告等方式宣傳自己的主張，把自己說(shuō)成是人民幣匯率低估行為的

　　受害者，引起傳播媒介和公眾的重視，取得輿論上的支持和同情，從而對(duì)政府形成強(qiáng)

　　大的壓力。

　　無(wú)論是布什政府時(shí)期還是奧巴馬政府執(zhí)政以來(lái)，這一策略均被改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)使用。如2003年5月，全國(guó)制造商協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)的副總裁、健全美元聯(lián)盟兩主席之一的弗蘭克•瓦格( Frank Vargo)根據(jù)即將出版的第一期《亞洲貨幣操縱監(jiān)控報(bào)告》，稱美國(guó)制造業(yè)正在衰退，自2001年3月以來(lái)已經(jīng)流失了220萬(wàn)份工作，被低估40%的人民幣是“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;。2004年9月9日，勞聯(lián)一產(chǎn)聯(lián)帶領(lǐng)中國(guó)貨幣聯(lián)盟向美國(guó)政府提出一份長(zhǎng)達(dá)200頁(yè)的文件，要求美國(guó)貿(mào)易代表辦公室根據(jù)《1974年美國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易法》條款對(duì)中國(guó)是否操控貨幣展開301調(diào)查，并實(shí)施制裁。勞聯(lián)一產(chǎn)聯(lián)財(cái)務(wù)主管特魯姆卡( Richard Trumka)在當(dāng)天的新聞發(fā)布會(huì)上稱，中國(guó)政府“操縱貨幣”給了中國(guó)出口商大約40%的不公平優(yōu)勢(shì)，敦促中美兩國(guó)政府認(rèn)真對(duì)待他們的申訴，并要求美國(guó)政府向世界貿(mào)易組織起訴。2005年2月1日，全國(guó)制造商協(xié)會(huì)發(fā)表《全國(guó)制造商協(xié)會(huì)2005年中國(guó)貿(mào)易議程》，宣布其目標(biāo)是促使人民幣立即升值40%，并將敦促財(cái)政部促使國(guó)際貨幣基金組織監(jiān)督中國(guó)匯率;推動(dòng)政府與G7集團(tuán)、G20集團(tuán)、APEC以及其他國(guó)際組織共同促使人民幣升值;促使財(cái)政部在其向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告中將中國(guó)列為“貨幣操縱國(guó)”。2007年2月13日，中國(guó)貨幣聯(lián)盟在其網(wǎng)站發(fā)布消息，稱中國(guó)的貨幣操縱行為使美國(guó)對(duì)中國(guó)的貿(mào)易赤字達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的高度，從2005年的2015億美元增加到2006年的2325億美元。

　　奧巴馬政府執(zhí)政以來(lái)，改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)并沒(méi)有放棄這一策略。如2010年1月19日，公平貨幣聯(lián)盟在其網(wǎng)站發(fā)布自己的主張，認(rèn)為財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納關(guān)于目前解決中美兩國(guó)間貿(mào)易赤字的措施——“中美兩國(guó)都需要調(diào)整自己的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，中國(guó)需要增加消費(fèi)和進(jìn)口，減少儲(chǔ)蓄、投資和出口;美國(guó)則需要減少消費(fèi)和進(jìn)口，增加儲(chǔ)蓄、投資和出口”誤導(dǎo)了美國(guó)民眾，并沒(méi)有說(shuō)明中國(guó)儲(chǔ)蓄來(lái)源的真相。中國(guó)家庭的儲(chǔ)蓄率一直非常穩(wěn)定，從1992年至2007年，個(gè)人儲(chǔ)蓄一直維持在GDP的20%左右;公共部門的儲(chǔ)蓄率略有增加，從1992年占GDP的4.4%增加到2007年的8.1%;然而，公司的儲(chǔ)蓄率尤其是國(guó)有企業(yè)的儲(chǔ)蓄率卻大幅增加，從1992年占GDP的11.3%增加到2007年的22.9%。而這一切都是低估人民幣、中國(guó)政府給中國(guó)出口企業(yè)的補(bǔ)貼所造成的。因此，只有迫使人民幣升值，才是解決中美之間貿(mào)易不平衡的有效途徑。

　　(四)美國(guó)行政部門的態(tài)度

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)對(duì)總統(tǒng)和行政部門的游說(shuō)活動(dòng)引起了廣泛關(guān)注，美國(guó)國(guó)內(nèi)形成了要求人民幣升值的輿論。美國(guó)行政機(jī)構(gòu)，無(wú)論是總統(tǒng)本人，還是財(cái)政部、商務(wù)部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室，都感受到了這種壓力。無(wú)論是布什政府時(shí)期還是奧巴馬政府執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)行政機(jī)構(gòu)都將解決人民幣匯率問(wèn)題作為政府的優(yōu)先目標(biāo)之一，最明顯的標(biāo)志就是把匯率議題納入中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話或中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中去。

　　此外，總統(tǒng)本人及主要行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人均表態(tài)要解決中國(guó)的人民幣匯率問(wèn)題。在布什政府時(shí)期，2003年9月1日，布什總統(tǒng)在俄亥俄州發(fā)表勞工節(jié)演說(shuō)，對(duì)美國(guó)幾百萬(wàn)制造業(yè)崗位喪失表示痛心，對(duì)“中國(guó)的不公平匯率政策”表示不滿，發(fā)誓創(chuàng)造一個(gè)公平的貿(mào)易環(huán)境。2003年9月8日，財(cái)政部長(zhǎng)斯諾也表示，要采取措施迫使亞洲國(guó)家停止所謂的“貨幣操縱”行為。

　　奧巴馬執(zhí)政以來(lái)，他本人及其內(nèi)閣成員也均表態(tài)要解決這一問(wèn)題。2010年6月23日，美國(guó)參議院財(cái)政委員會(huì)就中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系舉行聽證會(huì)，商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝稱人民幣仍被低估，需要進(jìn)一步升值。同年9月26日，美國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)際事務(wù)的副部長(zhǎng)萊爾•布雷納德( Lael Brainard)在訪問(wèn)北京時(shí)也表示，美國(guó)希望中美能夠在接下來(lái)的幾周或幾個(gè)月的時(shí)間里，就人民幣匯率問(wèn)題取得進(jìn)展，奧巴馬總統(tǒng)和財(cái)政部與籌款委員會(huì)的目標(biāo)是一致的，即支持人民幣匯率隨市場(chǎng)需求波動(dòng)。

　　三、美國(guó)利益集團(tuán)施壓人民幣升值的立法表達(dá)

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)施壓人民幣升值的第二個(gè)路徑就是立法表達(dá)。如果利益集團(tuán)能夠?qū)⑵淦玫恼咭粤⒎ǖ男问郊右源_認(rèn)，這無(wú)疑是對(duì)其利益的最完美保護(hù)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，利益集團(tuán)必須在國(guó)會(huì)形成支持其政策偏好的大多數(shù)集團(tuán)，否則其偏好的提案不可能獲得通過(guò)。因此，接近立法者(國(guó)會(huì)議員)是利益集團(tuán)議會(huì)表達(dá)的最基本策略。在政治學(xué)中一般用游說(shuō)這個(gè)詞表達(dá)這一影響過(guò)程。為了使游說(shuō)獲得成功，利益集團(tuán)往往需要三種類型的游說(shuō)者：“聯(lián)絡(luò)人”、“信息人”和“監(jiān)督人”。聯(lián)絡(luò)人的任務(wù)就是與立法者建立良好的關(guān)系，使立法者能夠基于這種個(gè)人關(guān)系為該利益集團(tuán)的問(wèn)題說(shuō)話，從而達(dá)到促進(jìn)利益集團(tuán)利益的目標(biāo);信息人的工作任務(wù)在于制造公眾輿論或在立法聽證會(huì)做支持自己集團(tuán)議題的聽證，使得社會(huì)輿論偏向于他們的政策選擇，從而給立法者施加決策壓力;監(jiān)督人的工作就是緊緊跟蹤立法中正在發(fā)生的事情，當(dāng)時(shí)機(jī)成熟時(shí)，提醒自己的集團(tuán)采取行動(dòng)。在人民幣匯率議題上，美國(guó)改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)承擔(dān)的就是上述三種角色。

　　(一)美國(guó)國(guó)會(huì)制定匯率和貿(mào)易政策的法律依據(jù)

　　美國(guó)國(guó)會(huì)所擁有的立法權(quán)力是利益集團(tuán)立法表達(dá)的根本動(dòng)因。根據(jù)《美國(guó)憲法》第1條第1款：“本憲法授予的全部立法權(quán)，屬于由參議院和眾議院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)”，國(guó)會(huì)擁有立法權(quán)。美國(guó)國(guó)會(huì)在貨幣和貿(mào)易方面的管理職責(zé)，首先源于其憲法地位。

　　就貨幣管理立法而言，《美國(guó)憲法》第1條第8款規(guī)定：“美國(guó)國(guó)會(huì)有權(quán)鑄造貨幣，有權(quán)管理貨幣的價(jià)值和外國(guó)的貨幣，制定度量衡。”盡管《美國(guó)憲法》中沒(méi)有明確提到匯率制定權(quán)限，而把一切有關(guān)貨幣的權(quán)利籠統(tǒng)授予國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)匯率政策的制定權(quán)仍然來(lái)源于憲法第1條第8款，因而是引申的權(quán)利。在貿(mào)易立法方面，《美國(guó)憲法》則明確把關(guān)稅制定權(quán)、征收權(quán)及商業(yè)管制權(quán)授予國(guó)會(huì)。其中，征收權(quán)允許國(guó)會(huì)在全美國(guó)統(tǒng)一征收進(jìn)口稅，商業(yè)管制權(quán)就是著名的“休眠商業(yè)條款”( dormant commerce clause)。該條款主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容：其一是授予國(guó)會(huì)州際貿(mào)易管制權(quán);其二是授予國(guó)會(huì)對(duì)外貿(mào)易管制權(quán)。

　　具體而言，關(guān)稅制定權(quán)、征收權(quán)由《美國(guó)憲法》第1條第8款第1項(xiàng)予以規(guī)定，即國(guó)會(huì)有權(quán)“規(guī)定和征收直接稅、進(jìn)口稅、捐稅和其他稅，以償付國(guó)債、提供合眾國(guó)共同防務(wù)和公共福利，但一切進(jìn)口、捐稅和其他稅應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一”。商業(yè)管制權(quán)由以下條款予以規(guī)定：《美國(guó)憲法》第1條第8款第3項(xiàng)規(guī)定，國(guó)會(huì)有權(quán)“管制同外國(guó)的、各州之間的和同印第安部落的商業(yè)”;第1條第7款第1項(xiàng)規(guī)定，“所有征稅議案應(yīng)首先在眾議院提出，但參議院得像對(duì)其他議案一樣，提出或同意修正案”;第1條第9款第5項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)于從任何一州輸出的貨物，不得征收稅金或關(guān)稅”。

　　(二)立法表達(dá)的目標(biāo)

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)立法表達(dá)的目標(biāo)：通過(guò)接近國(guó)會(huì)參、眾兩院議員，將自身的人民幣匯率政策偏好傳達(dá)給議員，促使議員提出有關(guān)根據(jù)匯率操縱國(guó)的匯率低估程度征收關(guān)稅的法律議案，為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法提供法律依據(jù)。從后文表-4中改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)積極支持國(guó)會(huì)議員不斷提出相關(guān)議案的行動(dòng)中，我們可以推斷出這一目標(biāo)。這是一種典型的以關(guān)稅應(yīng)對(duì)所謂出口補(bǔ)貼的做法，以彌補(bǔ)美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)集團(tuán)對(duì)外宣稱的所謂因匯率低估造成的競(jìng)爭(zhēng)力損失。

　　(三)立法表達(dá)的基本策略

　　為了使議會(huì)表達(dá)具有成效，利益集團(tuán)必須運(yùn)用多種策略影響議員決策。這些策略分為直接游說(shuō)和間接游說(shuō)兩種，直接游說(shuō)是利益集團(tuán)及其說(shuō)客通過(guò)面談、信件等方式向議員表達(dá)自己的想法和主張，間接游說(shuō)是利益集團(tuán)利用自身所代表的選民、社會(huì)輿論、結(jié)盟等方式游說(shuō)國(guó)會(huì)議員，使其偏好自身匯率政策選擇。

　　1.直接游說(shuō)

　　利益集團(tuán)影響議員決策的直接游說(shuō)手段主要有兩種：一是通過(guò)信件等方式向國(guó)會(huì)議員表達(dá)自身觀點(diǎn)和主張;二是出席國(guó)會(huì)委員會(huì)、小組委員會(huì)的聽證會(huì)，表達(dá)自身的觀點(diǎn)和主張，以求說(shuō)服議員支持特定議案。表一3就是改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)2003-2010年間直接游說(shuō)國(guó)會(huì)議員的部分情況。

　　表.3 2003-2010年美國(guó)改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)游說(shuō)國(guó)會(huì)議員的部分情況

　　時(shí)間 游說(shuō)對(duì)象 游說(shuō)方式 游說(shuō)集團(tuán) 游說(shuō)內(nèi)容

　　2003年9月25日 美中經(jīng)濟(jì)安全評(píng)估委員會(huì) 國(guó)會(huì)聽證會(huì)作證 勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián) 指責(zé)中國(guó)低估人民幣匯率達(dá)40%以促進(jìn)出口的做法違反了世界貿(mào)易組織的規(guī)則;敦促政府采取包括向世界貿(mào)易組織提起訴訟在內(nèi)的一切手段解決

　　2005年2月3-5日 美中經(jīng)濟(jì)安全評(píng)估委員會(huì) 國(guó)會(huì)聽證會(huì)作證 中國(guó)貨幣聯(lián)盟 人民幣被低估是美國(guó)同中國(guó)巨額貿(mào)易逆差非常重要的原因，亟待解決

　　2005年4月14日 眾議院籌款委員會(huì) 國(guó)會(huì)聽證會(huì)作證 全國(guó)制造商協(xié)會(huì) 表示同中國(guó)的低工資競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)很難，再加上不公平的貿(mào)易行為，簡(jiǎn)直就是不可能

　　2005年11月29日 眾議院 信件 勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián) 敦促眾議院支持《2005年中國(guó)貨幣法案》

　　2007年1月30日 瑞恩、亨特 信件 中國(guó)貨幣聯(lián)盟 感謝兩位議員對(duì)中國(guó)貨幣行為的長(zhǎng)期關(guān)注，支持兩位議員發(fā)起的《2007年公平貨幣法案》

　　2007年10月26日 參議院制造業(yè)特別工作小組 國(guó)會(huì)聽證會(huì)作證 中國(guó)貨幣聯(lián)盟 指責(zé)中國(guó)操縱人民幣匯率行為，要求國(guó)會(huì)采取特定行動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)

　　2010年4月22日 參議院財(cái)政委員會(huì) 國(guó)會(huì)聽證會(huì)作證 公平貨幣聯(lián)盟 說(shuō)明中國(guó)匯率政策與中美貿(mào)易不平衡的關(guān)系，指責(zé)中國(guó)的匯率操縱行為

　　2010年11月16日 參議員 信件 勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián) 要求參議員支持眾議院通過(guò)的《貨幣改革公平貿(mào)易法》

　　2.間接游說(shuō)

　　利益集團(tuán)影響議員決策的間接手段主要有三種：

　　(1)輿論宣傳，動(dòng)員公眾施壓。利益集團(tuán)經(jīng)常利用新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、電視宣傳自己的主張，使其得到公眾的認(rèn)可，減少自身立法目標(biāo)遭受公眾反對(duì)的可能性。如2005年5月3日，中國(guó)貨幣聯(lián)盟組織了一次午餐會(huì)，與會(huì)者有國(guó)會(huì)議員亨特、瑞恩、中國(guó)貨幣聯(lián)盟律師奎斯特、美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)( CNN)記者盧多斯(Lou Dobbs)、眾議院軍事委員會(huì)委員斯特納( Eric Sterner)、美中經(jīng)濟(jì)安全評(píng)估委員會(huì)委員姆洛伊(Patrick A.Mulloy)等人，主要目的是介紹《2005年中國(guó)貨幣法案》(H.R.1498)，宣傳這一法案對(duì)解決中國(guó)貨幣操縱行為的重要意義。

　　(2)通過(guò)所在選區(qū)選民向議員開展游說(shuō)。改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)積極動(dòng)員選民或會(huì)員通過(guò)電話、電報(bào)、信函、電子郵件或者與議員直接會(huì)面的方式，宣傳其主張，對(duì)議員形成強(qiáng)大壓力。2005年5月2日，全國(guó)制造商協(xié)會(huì)發(fā)出了“中國(guó)貨幣操縱必須停止”的呼吁，要求美國(guó)政府促使中國(guó)停止“貨幣操縱”，支持參眾兩院分別提出的旨在對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅的《停止海外補(bǔ)貼法案》(H.R.1216，S.593)，并公布免費(fèi)電話號(hào)碼，邀請(qǐng)企業(yè)及個(gè)人支持他們的行動(dòng)，呼吁選民與其議員聯(lián)系，推動(dòng)他們?yōu)榇藛?wèn)題而努力。

　　(3)結(jié)成聯(lián)盟，擴(kuò)大對(duì)國(guó)會(huì)議員的影響力。為了增強(qiáng)影響，壯大聲勢(shì)，全國(guó)制造商協(xié)會(huì)、勞聯(lián)一產(chǎn)聯(lián)、中國(guó)貨幣聯(lián)盟和公平貨幣聯(lián)盟結(jié)成了一個(gè)利益共同體，共同游說(shuō)國(guó)會(huì)議員。

　　(四)美國(guó)立法部門的態(tài)度

　　在改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)的積極游說(shuō)下，美國(guó)一些國(guó)會(huì)議員積極行動(dòng)，不斷提出有關(guān)應(yīng)對(duì)貿(mào)易伙伴國(guó)(主要指中國(guó))低估匯率獲取不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的議案。表-4就是2003-2011年美國(guó)國(guó)會(huì)提出的一些關(guān)于解決所謂的貿(mào)易伙伴國(guó)對(duì)本國(guó)匯率進(jìn)行操縱的不公平貿(mào)易行為(包括所謂的人民幣匯率操縱行為)的主要議案。

　　盡管這些議案中還沒(méi)有一個(gè)經(jīng)國(guó)會(huì)兩院通過(guò)后被總統(tǒng)批準(zhǔn)為法律，但這些行為無(wú)疑對(duì)美國(guó)行政部門施加了很大壓力。如果行政部門對(duì)這些行為視而不見，很有可能促使國(guó)會(huì)采取進(jìn)一步的立法行動(dòng)。

　　表-4 2003-2011年美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)人民幣匯率提出的主要議案情況

　　國(guó)會(huì)年度 議案或決議名稱 發(fā)起人 支持議案或決議的利益集團(tuán)

　　第108屆國(guó)會(huì)(2003-2004) 《關(guān)于鼓勵(lì)中國(guó)形成基于市場(chǎng)為基礎(chǔ)的匯率機(jī)制和履行其國(guó)際貿(mào)易協(xié)議承諾的決議》(To Encourage the People`s Republic of China to Es-tahlish a Market-based Valuation of the Yuan and-l to Fulf`ill Its Commitments under Internation-al Trade Agreements)(S.RES. 219) 格雷厄姆 全國(guó)制造商協(xié)會(huì)、健全美元聯(lián)盟、勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)、中國(guó)貨幣聯(lián)盟

　　第109屆國(guó)會(huì)(2005-2006) 《在同中國(guó)就低估的人民幣匯率議題的談判沒(méi)有成功的情況下授權(quán)政府采取合適行動(dòng)》( To Authorize Appropriate Action If the Negotia-tions with the People`s Repuhlic, of China Re-garding China`s Undervalued Currency Are NotSuccessful)(S.295)《2005年中國(guó)貨幣法案》(The Chinese Curren-cy Act of 2005)(H.R.1498)《停止海外補(bǔ)貼法案》( Stopping Overseas Sub-sidies Act)( H.R.1216)《停止海外補(bǔ)貼法案》( Stopping Overseas Sub-sidies Act)(S.593) 舒默、格雷厄姆 瑞恩、亨特 英格里希、戴維斯 柯林斯、貝爾 全國(guó)制造商協(xié)會(huì)、健全美元聯(lián)盟、勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)、中國(guó)貨幣聯(lián)盟

　　第110屆國(guó)會(huì)(2007-2008) 《2007年公平貨幣法案》(The Fair Currency Act of 2007)fH.R.782) 瑞恩、亨特 中國(guó)貨幣聯(lián)盟、健全美元聯(lián)盟、美國(guó)商業(yè)和工業(yè)委員會(huì)

　　第111屆國(guó)會(huì)(2009-2010) 《2010貨幣匯率監(jiān)督法》(The Currency Ex-change Rate Oversight Act of 2010)(S.3134) 格雷厄姆、舒默、絲塔諾 《2010貨幣改革公平貿(mào)易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2010)(S.1027) 斯塔諾、貝寧 《2010貨幣改革公平貿(mào)易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2010)( H.R.2378) 瑞恩、默菲 全國(guó)制造商協(xié)會(huì)、健全美元聯(lián)盟、勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)、公平貨幣聯(lián)盟

　　第112屆國(guó)會(huì)(2011-2012) 《2011貨幣改革公平貿(mào)易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2011)(H.R.639) 列文等 《2011貨幣改革公平貿(mào)易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2011)f S.328) 布朗、斯諾 全國(guó)制造商協(xié)會(huì)、健全美元聯(lián)盟、勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)、公平貨幣聯(lián)盟

　　從這些議案所涉及的內(nèi)容來(lái)看，其主要目的有兩個(gè)：一是向中國(guó)政府傳遞人民幣匯率應(yīng)該升值、政府應(yīng)該放棄對(duì)人民幣匯率的人為干預(yù)，否則美國(guó)將對(duì)來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口商品征收反補(bǔ)貼關(guān)稅。如2005年4月6日，參議員舒默和格雷厄姆在第109屆國(guó)會(huì)提出的《在同中國(guó)就低估的人民幣匯率議題的談判沒(méi)有成功的情況下授權(quán)政府采取合適行動(dòng)》(S.295)，要求中國(guó)在6個(gè)月內(nèi)提高人民幣兌美元的匯率，否則將對(duì)出口到美國(guó)的所有中國(guó)內(nèi)地產(chǎn)品征收27. 5%的關(guān)稅。眾議員亨特(Duncan Hunt-er)與瑞恩(Tim Ryan)于2005年4月7日提出的《2005年中國(guó)貨幣法案》(H.R.1498)，也包含相應(yīng)內(nèi)容。這兩個(gè)法案主要是以立法形式向中國(guó)政府施加壓力，迫使中國(guó)政府改變?nèi)嗣駧啪o盯美元的固定匯率政策，以解決美中貿(mào)易嚴(yán)重失衡的局面。二是施壓美國(guó)行政部門積極與中國(guó)政府協(xié)商解決這一問(wèn)題。如南卡羅來(lái)納州參議員格雷厄姆( Lindsey Graham)與其他7名兩黨參議員在第108屆國(guó)會(huì)提出的《關(guān)于鼓勵(lì)中國(guó)形成基于市場(chǎng)為基礎(chǔ)的匯率機(jī)制和履行其國(guó)際貿(mào)易協(xié)議承諾的決議》(2003年9月26日獲得參議院一致通過(guò))，這一決議案的主要內(nèi)容就是責(zé)成美國(guó)行政部門主動(dòng)出擊，解決人民幣匯率低估問(wèn)題。

　　四、美國(guó)利益集團(tuán)施壓人民幣升值的司法表達(dá)

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)施壓人民幣升值的第三個(gè)路徑就是司法表達(dá)。利益集團(tuán)可以借助美國(guó)法院的司法判決和最高法院的司法審查權(quán)，來(lái)向中國(guó)政府施壓人民幣升值。

　　(一)美國(guó)法院司法審查的法律依據(jù)

　　就人民幣匯率問(wèn)題而言，改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)可以求助的美國(guó)法院主要是最高法院和美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院。根據(jù)《美國(guó)憲法》有關(guān)規(guī)定和1789年的《司法條例》，最高法院于1790年成立，設(shè)在華盛頓特區(qū)。最高法院的管轄權(quán)包括第一審管轄權(quán)和上訴審管轄權(quán)。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院成立于1956年，其權(quán)力相當(dāng)于地區(qū)法院，其司法管轄權(quán)主要包括：因聯(lián)邦貿(mào)易進(jìn)口糾紛而導(dǎo)致以美國(guó)為被告的民事案件;有關(guān)反傾銷、反補(bǔ)貼和補(bǔ)償責(zé)任的案件等。

　　美國(guó)法院進(jìn)行司法審查的法律依據(jù)主要是《美國(guó)憲法》和國(guó)內(nèi)貿(mào)易法。《美國(guó)憲法》第3條第1款規(guī)定，“合眾國(guó)的司法權(quán)，屬于最高法院和國(guó)會(huì)隨時(shí)下令設(shè)立的下級(jí)法院”，美國(guó)法院擁有憲法賦予的司法權(quán)。《美國(guó)憲法》第3條第2款第1項(xiàng)則明確了司法權(quán)的適用范圍，“由于本憲法、合眾國(guó)法律和根據(jù)合眾國(guó)權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的條約而產(chǎn)生的有關(guān)普通法和衡平法的一切案件……一州或其公民同外國(guó)或外國(guó)公民或臣民之間的訴訟”。美國(guó)最高法院還掌握著“司法審查權(quán)”，這種權(quán)力并非憲法所規(guī)定，而是最高法院根據(jù)它對(duì)憲法的解釋得出的一種理論。

　　(二)利益集團(tuán)司法表達(dá)的目標(biāo)

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)司法表達(dá)的目標(biāo)：希望通過(guò)法院的支持性判決，將中國(guó)政府的人民幣匯率政策視為一種對(duì)出口企業(yè)的補(bǔ)貼行為，對(duì)來(lái)自中國(guó)大陸的有關(guān)產(chǎn)品征收反傾銷和反補(bǔ)貼稅，從而間接提高美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

　　(三)利益集團(tuán)司法表達(dá)的策略

　　改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)司法表達(dá)的策略為：鼓動(dòng)美國(guó)企業(yè)在對(duì)華反傾銷和反補(bǔ)貼的訴訟中，增加“人民幣匯率操縱而導(dǎo)致補(bǔ)貼”的訴求，借助法院的司法判決或最高法院的司法解釋權(quán)，迫使中國(guó)政府改變?nèi)嗣駧艆R率政策。在人民幣匯率問(wèn)題上，改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)把中國(guó)政府的人民幣匯率政策視為一種對(duì)出口企業(yè)的補(bǔ)貼行為，積極鼓勵(lì)受到中國(guó)匯率政策影響的美國(guó)企業(yè)向美國(guó)商務(wù)部和美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)提出請(qǐng)求，對(duì)來(lái)自中國(guó)大陸的有關(guān)產(chǎn)品征收反傾銷和反補(bǔ)貼稅，以企業(yè)訴訟企業(yè)的形式挑戰(zhàn)人民幣匯率政策，間接對(duì)中美兩國(guó)行政部門施壓。如果商務(wù)部不作為，那么企業(yè)可以向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院申訴，狀告商務(wù)部的不作為行為。如2009年美國(guó)Nucor公司告美國(guó)商務(wù)部拒絕就人民幣匯率補(bǔ)貼展開調(diào)查案，就是這樣一個(gè)典型的司法表達(dá)現(xiàn)象。

　　(四)美國(guó)司法部門的態(tài)度

　　美國(guó)司法部門并不能直接影響中國(guó)政府的人民幣匯率政策，它只能對(duì)美國(guó)企業(yè)狀告美國(guó)行政部門的申訴案件進(jìn)行判決，從而影響其他企業(yè)的類似行為，并進(jìn)而間接影響中國(guó)政府的人民幣匯率政策。從目前來(lái)看，改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)采用這種表達(dá)方式的行為很少見，且在這方面還沒(méi)有支持性的法院判決產(chǎn)生，但不能排除今后這種判例越來(lái)越多的可能性。一旦某一企業(yè)在這方面訴訟成功，就會(huì)成為先決判例被各企業(yè)效仿，大大增加美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)出口商品因“人民幣匯率操縱而導(dǎo)致補(bǔ)貼”的反補(bǔ)貼調(diào)查。我們必須及早采取措施應(yīng)對(duì)這一發(fā)展趨勢(shì)。考慮到當(dāng)前美國(guó)司法部門所接手的此種案例并不常見，還沒(méi)有做出支持企業(yè)相關(guān)訴訟請(qǐng)求的判決，其態(tài)度還不明朗，本文對(duì)此只稍加提及。

　　五、結(jié) 語(yǔ)

　　在過(guò)去的十年，隨著中美經(jīng)濟(jì)相互依存程度的加深，人民幣匯率政策一直是中美經(jīng)濟(jì)外交的核心議題之一。為了彌補(bǔ)和解決雙方分歧.無(wú)論是在中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話還是中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，雙方都圍繞此問(wèn)題進(jìn)行了大量溝通與協(xié)調(diào)工作。在外來(lái)壓力下，中國(guó)政府重啟了人民幣匯率形成機(jī)制改革。綜觀這一歷史進(jìn)程，在經(jīng)濟(jì)相互依賴形勢(shì)下，人民幣匯率議題的地位凸顯緣于美國(guó)國(guó)內(nèi)改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)的利益表達(dá)實(shí)踐，其根本原因在于這一時(shí)期美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)企業(yè)所面臨的發(fā)展困境。正是美國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)壓力引發(fā)了這一長(zhǎng)久的政治表達(dá)實(shí)踐。因?yàn)槿嗣駧艆R率主要是美元與人民幣之間的兌換比率，它決定著中美兩國(guó)間商品和勞務(wù)的相對(duì)價(jià)格，并進(jìn)而影響到美國(guó)制造業(yè)的產(chǎn)出和就業(yè)水平。可見，任何政治表達(dá)活動(dòng)均有著自身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　利益集團(tuán)的匯率政策偏好只有上升為國(guó)家政府的匯率政策偏好才能實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。美國(guó)的基本政治制度，尤其是三權(quán)分立和權(quán)力制衡、選舉制這兩個(gè)制度決定了利益集團(tuán)傳導(dǎo)政策偏好的表達(dá)機(jī)制有三種：一是通過(guò)行政機(jī)關(guān)表達(dá);二是通過(guò)國(guó)會(huì)表達(dá);三是通過(guò)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行表達(dá)。根據(jù)《美國(guó)憲法》，國(guó)會(huì)擁有立法權(quán)，行政部門擁有行政權(quán)。因而，國(guó)會(huì)在人民幣匯率政策上的態(tài)度最終決定著美國(guó)政府的人民幣匯率政策輸出結(jié)果。但總統(tǒng)擁有的議案否決權(quán)表明，國(guó)會(huì)在制定有關(guān)議案時(shí)，必須考慮行政部門在人民幣匯率政策問(wèn)題上的意見。回顧過(guò)去十年的實(shí)踐，行政表達(dá)和立法表達(dá)是美國(guó)改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)施壓人民幣升值的主要路徑。由于司法部門掌握著司法解釋權(quán)，利益集團(tuán)也正嘗試借助司法表達(dá)這一途徑實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。盡管這一方式不是利益集團(tuán)利益表達(dá)的主導(dǎo)方式，但我們必須正視其最新發(fā)展情況。

　　為有效應(yīng)對(duì)美國(guó)利益集團(tuán)施加的人民幣升值壓力，我們必須采取多渠道、多方式來(lái)予以化解。其中，最為重要的是防止美國(guó)國(guó)會(huì)制定相關(guān)法律議案。美國(guó)國(guó)會(huì)的人民幣匯率政策由國(guó)會(huì)議員的偏好決定。要形成一種政策輸出，任何議案都必須獲得大多數(shù)議員的支持。在人民幣匯率議題上，美國(guó)利益集團(tuán)分裂為兩大陣營(yíng)：一方是以美國(guó)制造業(yè)協(xié)會(huì)和勞聯(lián)一產(chǎn)聯(lián)等為代表的改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)，主要代表美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)中小企業(yè)及其工人的利益;另一方是以美國(guó)商會(huì)、企業(yè)界圓桌會(huì)議等為代表的維持現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)，主要代表美國(guó)金融業(yè)集團(tuán)和跨國(guó)制造業(yè)集團(tuán)的利益。代表改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)的議員與代表維持現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)的議員之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，決定了美國(guó)國(guó)會(huì)的人民幣匯率政策輸出結(jié)果。因此，要避免立法壓力，我們必須在國(guó)會(huì)內(nèi)部尋求建立一種改變現(xiàn)狀與維持現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)代表之間的權(quán)力均勢(shì)結(jié)構(gòu)。其次，我們要加強(qiáng)與美國(guó)行政部門的溝通與協(xié)調(diào)，利用現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制加強(qiáng)對(duì)話，將匯率議題與其他經(jīng)濟(jì)合作議題相聯(lián)系，擴(kuò)大合作收益，提高不合作的成本，強(qiáng)化相互間的均衡性依賴，以自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)美國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造一種互利共贏的合作局面，為政治解決人民幣匯率問(wèn)題提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，我們也要未雨綢繆，幫助企業(yè)積極應(yīng)對(duì)美國(guó)企業(yè)借助司法路徑發(fā)起的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，要從根本上解決人民幣匯率升值壓力，最基本的一點(diǎn)是我們要主動(dòng)進(jìn)行人民幣匯率形成機(jī)制改革，建立一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的人民幣匯率形成機(jī)制。否則，美國(guó)改變現(xiàn)狀政策利益集團(tuán)的施壓行為不會(huì)中止，我們解決美國(guó)利益集團(tuán)施壓人民幣升值壓力的任務(wù)仍將任重而道遠(yuǎn)。

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