【導(dǎo)讀】有人認(rèn)為中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)走出進(jìn)口替代和對標(biāo)管理階段而進(jìn)入“無人區(qū)”，在此前后中國爆發(fā)張維迎與林毅夫關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策有無必要的大爭論。本文以東亞產(chǎn)業(yè)政策模式為模板，探討中國大陸產(chǎn)業(yè)政策模式與其之異同，認(rèn)為中國模式的發(fā)展傾向雖也甚為顯著，但在行政體系的復(fù)雜度上有明顯不同。主要是因為在產(chǎn)業(yè)政策施行上，中國所涉及的行政層級遠(yuǎn)較東亞為多，因此使得復(fù)雜度大幅增高，因而產(chǎn)業(yè)政策的有效性必須依賴中央與地方政府之間的互動而定。本文由此將中國產(chǎn)業(yè)政策模式審慎地概括為多層級模式，并指出2013年以后存在尚需觀察的向兩層級模式轉(zhuǎn)化的可能。也許中國產(chǎn)業(yè)政策本就是多層級架構(gòu)與兩層級架構(gòu)共同構(gòu)成的結(jié)構(gòu)化模式。
在改革開放之后，中國大陸經(jīng)濟(jì)開始高速成長。中國政府推動經(jīng)濟(jì)增長的政策傾向更為顯著，因此中國大陸是否可稱為另一個發(fā)展型國家(developmental state)，即成為眾所矚目的議題。在戰(zhàn)后，東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速且持續(xù)，而因其過程中政府主導(dǎo)角色明顯，產(chǎn)業(yè)政策成績優(yōu)異，故此等以優(yōu)先推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的東亞經(jīng)濟(jì)體，被稱為發(fā)展型國家。本文將以東亞產(chǎn)業(yè)政策模式(簡稱東亞模式)為模板，來探討中國大陸產(chǎn)業(yè)政策模式與其之異同。本文認(rèn)為中國模式的發(fā)展傾向雖也甚為顯著，但在行政體系的復(fù)雜度上有明顯不同。主要是因為在產(chǎn)業(yè)政策施行上，中國所涉及的行政層級遠(yuǎn)較東亞為多，因此使得復(fù)雜度大幅增高，因而產(chǎn)業(yè)政策的有效性必須依賴中央與地方政府之間的互動而定。以下將先簡要闡述東亞產(chǎn)業(yè)政策模式的要點，然后進(jìn)入中國模式的討論，結(jié)合幾個具體案例予以說明，并據(jù)此對兩種模式做比較性探討。
一、東亞產(chǎn)業(yè)政策模式
一般認(rèn)為成功的東亞發(fā)展型國家包括以下條件：政治精英堅定地以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先目的，一個有能力的經(jīng)建官僚體系——相對于既存利益具有相對自主性，同時政治與社會發(fā)展情況容許或支持此等發(fā)展的政策。依據(jù)本文的目的，以下討論將著重于產(chǎn)業(yè)政策模式。在這東亞模式中，積極促進(jìn)發(fā)展的機(jī)構(gòu)是個集權(quán)的中央政府，由其高度主導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“集權(quán)”是相對于地方政府以及其他部委，也是相對于社會。在此模式中地方政府并不參與產(chǎn)業(yè)政策，而政治高層通常會出面協(xié)調(diào)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題可在各部委事務(wù)中得到政策優(yōu)待。這一握有權(quán)力的經(jīng)建官僚體系，在日本是著名的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，中國臺灣則是由經(jīng)濟(jì)主管部門與相關(guān)部門構(gòu)成的經(jīng)建部門，韓國早期則是由經(jīng)濟(jì)企劃院(即現(xiàn)在的企劃財政部)主導(dǎo)。換言之，東亞模式是一個“兩層級”的模式，經(jīng)建官僚機(jī)構(gòu)直接面對產(chǎn)業(yè)。
一般認(rèn)為這些中央層級的東亞經(jīng)建官僚體系，除了權(quán)力集中之外，也具有Evans所提出的“鑲嵌自主性”(embedded autonomy)，即政策決策單位直接面對企業(yè)與產(chǎn)業(yè)，在政策決策上具有相對自主性，而又能深嵌于產(chǎn)業(yè)部門，能建立起與產(chǎn)業(yè)界雙向的溝通渠道，既能據(jù)此理解產(chǎn)業(yè)實際狀況，進(jìn)而有能力擬定可行的政策，又能向產(chǎn)業(yè)界有效傳達(dá)政策信息，故能有效施行政策。[1]Amsden則強(qiáng)調(diào)東亞的特殊之處，在于其能對資本予以規(guī)范(discipline capital)，因為對資本補(bǔ)貼是全球普遍現(xiàn)象，但在補(bǔ)貼同時也提出規(guī)范性要求(reciprocity)，并以績效標(biāo)準(zhǔn)(performance standard)作為衡量準(zhǔn)則，則是東亞特色也是成功關(guān)鍵。[2]
Amsden的說法凸顯權(quán)力關(guān)系，即對資本的規(guī)范中隱含著政府對企業(yè)有規(guī)范的權(quán)力與能力。相較于Evans所提出的較中性的“鑲嵌自主性”說法，Amsden說法其實比較接近現(xiàn)實。同時，產(chǎn)業(yè)政策部分替代或配合市場的淘汰機(jī)制，目標(biāo)是扶植產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。東亞模式以出口導(dǎo)向發(fā)展模式為主，產(chǎn)業(yè)直接面對國際市場，因此政策可以采用外銷實績作為衡量企業(yè)與產(chǎn)業(yè)績效的標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)準(zhǔn)兼具公共性與權(quán)威性。再則，政策目標(biāo)明確是以經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展為目標(biāo)，有其可信度。東亞模式與拉丁美洲的不同之處，在于其對產(chǎn)業(yè)的保護(hù)多是有期限且有條件的。
同時，東亞政府重視以建立有國際競爭力的民族工業(yè)與企業(yè)為目標(biāo)，策略性地推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)升級，且策略皆奠基于國際市場考慮。東亞模式具有較優(yōu)惠的政策環(huán)境，即經(jīng)建部門擁有包括匯率、貸款、優(yōu)惠、補(bǔ)貼、研發(fā)等在內(nèi)的諸多政策工具，決策者多可用以協(xié)調(diào)各方面，使得外匯、貿(mào)易、投資、財稅等政策可以相配合，有利于投資和產(chǎn)業(yè)政策施行，并推動策略、引導(dǎo)示范。因此政府內(nèi)部對于具備優(yōu)先性的發(fā)展目標(biāo)多有共識，且權(quán)力較為集中較易進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時產(chǎn)業(yè)政策會試圖以提升競爭力的方式對產(chǎn)業(yè)提供保護(hù)，有時甚至?xí)苯犹幚硐﹃柈a(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型問題。
二、 中國大陸的產(chǎn)業(yè)政策模式：多層級架構(gòu)
中國與其他東亞經(jīng)濟(jì)體的主要差異在于規(guī)模，中國的規(guī)模確實龐大到不可能施行如上提及的兩層級產(chǎn)業(yè)政策模式。大致來說，中國大陸的產(chǎn)業(yè)政策模式可以說是“中央出政策，地方來執(zhí)行”，即是一個“多層級模式”，[3]與東亞的“兩層級模式”有明顯差異。幅員龐大的中國有五級政府，而中央與地方政府有特殊的分工方式，集權(quán)與分權(quán)并行，并且收放權(quán)的程度常一再調(diào)整，以往“一放就亂、一收就死”的說法或許有其代表性。不過，從1994年中國大陸開始實行分稅制之后，開啟了地方政府“為增長而競爭”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。[4]在研究中國大陸經(jīng)濟(jì)增長的制度因素方面，有諸多文獻(xiàn)著重探討中央與地方的財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，然而，本文將聚焦于中央地方分權(quán)與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。
（一）中央政府
當(dāng)中央政府?dāng)M定產(chǎn)業(yè)政策時，其目標(biāo)為何?如前述，東亞產(chǎn)業(yè)政策的明確目標(biāo)是“建立有國際競爭力的本地產(chǎn)業(yè)與企業(yè)”，中國中央部委的目標(biāo)是否也是如此?答案卻未必清晰，可能是也可能不是。因為中國大陸有巨大的國內(nèi)市場，要扶植產(chǎn)業(yè)必然要從國內(nèi)市場著手，而不會只考慮國外市場，而如何運(yùn)用國內(nèi)市場來培育“有國際競爭力”的產(chǎn)業(yè)，“績效標(biāo)準(zhǔn)”要如何制定，都不是清楚自明的，不像以出口為主的東亞模式那般明了，再則，大陸各地區(qū)在發(fā)展水平上的顯著差異也帶來困擾。因此在這方面，中央政府的政策與目標(biāo)未必具一致性，不易形成“如何扶植產(chǎn)業(yè)的‘策略’”以及“‘績效標(biāo)準(zhǔn)’為何”的共識，況且有時發(fā)展目標(biāo)未必具有優(yōu)先性。此外，中央政府中也一向有另一派看法，認(rèn)為在全球化時代，“只要是在中國進(jìn)行生產(chǎn)的都是中國企業(yè)”，而不必僅扶植本地人所有的企業(yè)。[5]而在不同的發(fā)展策略下，對外貿(mào)易與外資管理政策都會有所不同。在事權(quán)未必集中的情況下，到底誰來維護(hù)國際競爭力及產(chǎn)業(yè)整體的發(fā)展?
東亞模式中，政策的擬定與施行都是由中央政府一并負(fù)責(zé)，地方政府多不承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任，如此只有一個政府面對產(chǎn)業(yè)，政府可以直接掌握產(chǎn)業(yè)的情況。同時主導(dǎo)發(fā)展單位所擁有或能影響的政策工具較多，包括匯率、貸款、優(yōu)惠、補(bǔ)貼、研發(fā)等，具有優(yōu)先權(quán)的產(chǎn)業(yè)比較容易獲得政策傾斜，政府結(jié)構(gòu)復(fù)雜度越低，協(xié)調(diào)也越容易進(jìn)行。
但在中國大陸，擬定政策的工作是由中央政府負(fù)責(zé)，而政策的執(zhí)行則是由諸多地方政府分別面對產(chǎn)業(yè)與企業(yè)。同時權(quán)力分別由各種條條塊塊所掌控。除了中央地方縱向關(guān)系之外，中央的不同部委既然在位階上地位平行，若無高層強(qiáng)力協(xié)調(diào)，則難免令出多門，政策協(xié)調(diào)的難度頗高。[6]現(xiàn)在中央層級主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的中央部委，照理是中央計委轉(zhuǎn)型而來的國家發(fā)展和改革委員會(發(fā)改委)。然而除了發(fā)改委之外，有時也會有其他中央部委參與，如由中央部委直接管控的中央層級國有企業(yè)(央企)，就會由該部委而不是地方政府來管控企業(yè)并執(zhí)行政策。例如，2015年國務(wù)院推出的《中國制造2025》計劃，就是由工業(yè)與信息化部來負(fù)責(zé)規(guī)劃，雖說發(fā)改委與科技部也高度參與，其他還有二十多個單位參與，包括財政部及教育部等。部委之間能否協(xié)調(diào)當(dāng)然也可能會產(chǎn)生問題，例如2013年11月中共十八屆三中全會決議成立的“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，職能為“負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實”，也可說是對協(xié)調(diào)問題的響應(yīng)。既然產(chǎn)業(yè)政策的負(fù)責(zé)單位趨于多重，政策目標(biāo)也可能會依據(jù)單位而有所不同了。
再例如，2003年中央政府成立了“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”(國資委)，以出資人身份來管理國有企業(yè)，隨之地方也緊跟中央設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這一龐大的行政系統(tǒng)負(fù)責(zé)治理國有企業(yè)，是否能與產(chǎn)業(yè)政策配合，也并非必然，而在政策協(xié)調(diào)工作中則又添加了一個機(jī)構(gòu)參與者。[7]自從1978年改革開放啟動后至今，已有過好幾輪大幅的行政改革，重新界定中央部委的職能可說是一個持續(xù)不斷的工作。[8]
因此，相對于東亞模式中政府的鑲嵌自主性，中國中央政府未必缺乏自主性，但多半沒有鑲嵌于產(chǎn)業(yè)中，因此對于產(chǎn)業(yè)的狀況及發(fā)展動態(tài)掌握有限，缺乏足夠信息來擬定具有可行性的產(chǎn)業(yè)政策。同時，地方政府和企業(yè)在與中央政府博弈過程之中，可能缺乏獲取正確信息的渠道，甚或有不正確信息流入。此外，中央政府在設(shè)法擬定規(guī)范資本的辦法時，沒有清楚的外在績效標(biāo)準(zhǔn)，因而提出的措施常不夠具體，因此以績效標(biāo)準(zhǔn)為交換條件來規(guī)范企業(yè)的做法就不易運(yùn)作。中央政府一般采取的獎勵措施包括提供研發(fā)補(bǔ)貼以及給項目等，然而在懲罰方面卻缺乏除不批準(zhǔn)申請以外的有效工具。
因此，中央政府通常的做法是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，著重調(diào)節(jié)市場結(jié)構(gòu)，來推動提高市場集中度?；蛞蚱渲饕吖ぞ呤?ldquo;項目審批權(quán)”，因此主要關(guān)注投資行為。然而因為地方政府未必會配合，中央其實缺乏實際控制投資水平的工具。不過，“合法性”仍有其重要性，地方即使違背中央規(guī)定而允許投資案進(jìn)行，仍必須設(shè)法進(jìn)行“事后合法化”補(bǔ)救。例如，當(dāng)初安徽省及蕪湖市違規(guī)推動奇瑞汽車廠的興建，在做出實際業(yè)績之后，設(shè)法取得中央的追認(rèn)，并最終使奇瑞品牌成功合法上市。[9]
然而，中央另一項審批權(quán)則較為有效，即對于中外合資的審批權(quán)，“新建中外合資轎車項目由發(fā)改委報國務(wù)院核準(zhǔn)”。合資汽車廠項目目標(biāo)顯著，且牽涉知名外資公司，違規(guī)進(jìn)行投資的可能性不大。因此中央在對外談判上仍握有統(tǒng)一對外的方式，使得中國大陸在對外資談判上能處于一個較為有利的位置。
另一方面，地方政府握有諸多政策工具，部委與省屬于同行政等級，因此部委難以管轄省政府。同時，地方政府作為實際施行單位，擁有諸種權(quán)力，涵蓋土地、國有銀行分支、地方國企，以及其他相關(guān)單位等。例如，2004年發(fā)改委發(fā)布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，[10]其中第51條即規(guī)定“未得核準(zhǔn)，土地管理單位不得辦理土地征用，國有銀行不得發(fā)放貸款，海關(guān)不得辦理免稅，證監(jiān)會不得核準(zhǔn)發(fā)行股票與上市，工商管理部門不得辦理登記注冊，國家有關(guān)部門不得受理準(zhǔn)入申請。”這其實顯示出許多相關(guān)單位未必會配合發(fā)改委的產(chǎn)業(yè)政策，即中央產(chǎn)業(yè)政策單位不一定能掌握如土地、銀行貸款、外貿(mào)、直接融資、登記與準(zhǔn)入等權(quán)力，反而可能是由地方政府或其他中央部委所控制。[11]
在過去產(chǎn)業(yè)政策主事者多延續(xù)一貫思維，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)當(dāng)作“績效標(biāo)準(zhǔn)”，好似認(rèn)為形式上的廠商數(shù)目、規(guī)模、集中度，就一定有其效率或競爭力的意涵。但實際上這些結(jié)構(gòu)因素只有在市場競爭發(fā)生作用“之后”才有此等意涵，而非事前。若將其本身當(dāng)作績效標(biāo)準(zhǔn)，并因此限制廠商數(shù)目，不但難以達(dá)到政策目標(biāo)，更會產(chǎn)生實質(zhì)上保護(hù)既有廠商的反競爭效果。這種強(qiáng)調(diào)“結(jié)構(gòu)調(diào)整”的政策思路顯現(xiàn)出某種路徑依賴，也可能源于其缺乏其他較為具體的績效標(biāo)準(zhǔn)與政策工具。
（二）地方政府
因為經(jīng)濟(jì)增長可以增加稅收與就業(yè)，而以GDP為指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長在官員考核中又占據(jù)重要位置，因此地方政府勢必集中資源支持本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。[12]從1994年之后，中國大陸地方政府，尤其是東部地區(qū)，常以各種方式招商引資，主要包括土地財政，即征收土地取得土地出讓金作為財政收入，以低價出讓土地招商，開發(fā)住商房產(chǎn)以彌補(bǔ)對工業(yè)用地的補(bǔ)貼并增加稅收。同時，地方政府會設(shè)法運(yùn)用其對本地銀行的影響力，來貸款給擬扶助的對象。地方政府諸多的政策工具，包括土地、貸款、勞動力、協(xié)助申請、稅收優(yōu)惠、其他補(bǔ)貼等。地方政府這些推動增長的行為，是促進(jìn)中國大陸經(jīng)濟(jì)近年來快速增長的主要動力。[13]
只是這模式也有其負(fù)面的影響，即同樣的激勵機(jī)制，也可能會使本地企業(yè)面臨軟預(yù)算。地方政府可能會盡全力避免本地重要企業(yè)倒閉，無論是國有還是私有企業(yè)，甚至對外資也是如此。地方政府的目標(biāo)是要“短期內(nèi)”“極大化本地就業(yè)與生產(chǎn)”，而不是促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)長期的國際競爭力。然而，這模式必然也面對限制，長期軟預(yù)算可能帶來的代價──企業(yè)虧損、財政赤字、銀行呆賬──必然會形成某種限制。由于干部輪調(diào)制度下地方官員的任期不長，獎懲的時間框架未必一致，而經(jīng)濟(jì)增長的成果立即可以實現(xiàn)故有助于升遷。然而軟預(yù)算的后果則需要一些時間才會呈現(xiàn)出來，而當(dāng)初作決定的官員未必需要為后果負(fù)責(zé)。
一般而言，就地方政府所面對的誘因與限制而言，它的產(chǎn)業(yè)政策多半不會有國家層級產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期策略視野，也不會關(guān)切國家產(chǎn)業(yè)的國際定位、競爭力，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題。它主要的關(guān)切是扶植或協(xié)助本地的企業(yè)在國內(nèi)市場爭得一席之地，或是順利進(jìn)行外銷。就地方政府所關(guān)切的指標(biāo)——即稅收、就業(yè)與增長而言，它未必以扶植本國企業(yè)為先，外資以其現(xiàn)成的企業(yè)能力反而可能會是招商的首選。[14]
再則，當(dāng)?shù)胤秸攒涱A(yù)算保護(hù)地方企業(yè)時，其未必會采取東亞模式中“有績效要求的”保護(hù)方法，因此未必能有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。產(chǎn)業(yè)政策的另一方面，即以“績效要求”與相關(guān)獎懲來促使產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的工作，則多需要中央政府來關(guān)注與執(zhí)行。例如，夕陽工業(yè)問題多必須由中央來出面處理，如銷毀過剩的紡織機(jī)器等。中央會關(guān)心產(chǎn)能過剩，但地方卻缺乏動機(jī)去處理。實際上，地方政府有時可能會為了不讓企業(yè)破產(chǎn)帶來失業(yè)與破壞業(yè)績，而要求績效優(yōu)秀的國有企業(yè)來接收虧損的企業(yè)。如此作為當(dāng)然不利促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。
以下將呈現(xiàn)三個案例，以此來討論中國產(chǎn)業(yè)政策模式可能的多種運(yùn)作方式。
三、三個產(chǎn)業(yè)政策的案例
（一）案例一：中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)
在新世紀(jì)第一個十年中，中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)增長速度比之前加快了一倍。其產(chǎn)量的年平均增長率為18%，甚至在2005年的投資狂潮中達(dá)到30%。因此，它在全球鋼鐵產(chǎn)量的份額從2000年的15%急增到2010年的44%。這一增長主要是由房地產(chǎn)需求帶動，東部地區(qū)尤其顯著。地方政府積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而大力借基礎(chǔ)建設(shè)與房地產(chǎn)來吸引投資。中國雖然仍是發(fā)展中國家，但其人均鋼鐵消費量至今已接近先進(jìn)國水平。不過，就資源分配而言，在未來鋼鐵業(yè)顯然不可能延續(xù)如此不尋常的增長速度，因此中央政府不斷試圖減緩該產(chǎn)業(yè)增長速度，但成效有限。[15]
從1998年到2007年，中國鋼鐵業(yè)一方面高度競爭，但卻又持續(xù)累積過剩產(chǎn)能。同時期產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入與退出率是其他國家的兩倍，顯示出其競爭強(qiáng)度甚高。這是源于地方政府因積極推動發(fā)展，提供優(yōu)惠貸款、補(bǔ)貼地價及其他措施來招商引資，降低了中小企業(yè)的準(zhǔn)入門坎，提高了進(jìn)入率。如此就進(jìn)一步增強(qiáng)了市場競爭程度，退出率也水漲船高。[16]
不過同時也應(yīng)留意到，地方政府對待大小型企業(yè)的態(tài)度有所不同。為了保障當(dāng)?shù)囟愂占熬蜆I(yè)，地方政府傾向?qū)Υ笃髽I(yè)提供補(bǔ)貼及貸款，以免它們在虧損時退出市場。因此私企與中小型企業(yè)進(jìn)入率高，而大型企業(yè)(無論是國有或私有)的退出率較低。這意味著市場機(jī)制確實有效地運(yùn)作使得企業(yè)間保持高度競爭，然而競爭后淘汰低效虧損廠商的機(jī)制卻受到阻礙，因而高度競爭的市場與長期過剩產(chǎn)能同時并存。
中央政府試圖持續(xù)減少鋼鐵業(yè)的剩余產(chǎn)能，但是它能直接控制的只有其管轄下的四家中央層級央企。如上述，在此管制投資與產(chǎn)能方面，地方政府多半自行其是。因此，鋼鐵業(yè)案例顯示，在中國這多層級政策模式下，中央政府難以實現(xiàn)其擬定的產(chǎn)業(yè)政策，也無法控制產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。高度競爭性市場與過剩產(chǎn)能并存的現(xiàn)象，在中國制造業(yè)中甚為普遍，可說是中國經(jīng)濟(jì)的特色之一。而這也源于在多層級模式下，中央政府實不易控制地方的投資。
到了2016年，鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩的問題已經(jīng)嚴(yán)重到難以忽視的地步，中央政府進(jìn)一步?jīng)Q定將鋼鐵產(chǎn)業(yè)的改革作為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的標(biāo)竿之一，即將中國經(jīng)濟(jì)“從‘世界工廠’轉(zhuǎn)型到‘世界市場’”改革的一步。該年初國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，對地方政府行為有詳細(xì)規(guī)范，但其成效仍待觀察。
（二）案例二：2004年《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，一個成功案例
在2004年之前，中央政府對汽車業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策除了管制進(jìn)入之外，同時只允許中外合資的形式，這源于當(dāng)時居主導(dǎo)地位的“市場換技術(shù)”思維。然而到了2000年左右，違規(guī)出現(xiàn)的自主品牌汽車在市場獲得成功，迫使政府改變政策，除合資之外，開始容許自主品牌的存在，即從僅允許合資改為合資與自主開發(fā)并行。這一重大的政策改變體現(xiàn)于發(fā)改委2004年發(fā)布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》。[17]筆者將其稱之為“超趕共識監(jiān)督下的中國產(chǎn)業(yè)政策模式”，并認(rèn)為這是一個成功的產(chǎn)業(yè)政策案例，在產(chǎn)業(yè)政策上邁進(jìn)了一步。
此次政策之所以能成功改善，是因為中央與地方政府之間的博弈有了正面的結(jié)果。有些地方政府與企業(yè)家覺察到汽車市場低階小型車存在部分成長機(jī)會，因這部分的市場在當(dāng)時被合資大企業(yè)忽視，它們因此違規(guī)設(shè)立自主車廠來經(jīng)營這部分市場。這些自主廠商或是由地方政府推動的地方國企，或是地方政府容許的地方民企，在違背中央政策的情況下，出現(xiàn)于市場，突破了中央只照顧“合資廠商”的政策困局。其中一些新設(shè)立的自主品牌確實藉此奪取了顯著的市場份額，顯示了自主品牌發(fā)展的可能性。在此前合資政策“發(fā)展自主品牌汽車尚不可行”的假設(shè)前提，通過地方的違規(guī)實驗則證實了其為可行。隨后，在超趕共識的社會輿論壓力下，中央政府認(rèn)可了地方實驗的成功，并依此修改了汽車產(chǎn)業(yè)政策，開始將促進(jìn)自主品牌列入政策目標(biāo)之中。即“地方實驗-中央擇優(yōu)采納”的政策模式得以實現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策也得以改善。[18]
換言之，在此案例中，績效標(biāo)準(zhǔn)是“事后”，而非“事前”的。鄭永年將這樣的中央地方互動模式稱之為“行為聯(lián)邦主義”(de facto federalism)，[19]即如前述，就政策的擬定與施行而言，中央政府與產(chǎn)業(yè)間缺乏雙向溝通的渠道，加之中央部委擬定產(chǎn)業(yè)政策的信息不足，將其付諸實施的政策工具又有限，因而事后依據(jù)地方的“實績”來進(jìn)行博弈并修改政策，也是一種政策修正的空間。地方政府則依據(jù)其自身需要而推動實驗性政策。如果“行為聯(lián)邦主義”能夠運(yùn)行無礙，則地方就能有實驗空間，而中央則能依據(jù)實驗結(jié)果擇優(yōu)施行并修改政策——因中央仍具有做最后決定的權(quán)力。[20]此次，認(rèn)為“中國應(yīng)該要超趕西方”的社會共識，可說是一種“事后”的績效標(biāo)準(zhǔn)。然而，如此模式要能順利運(yùn)作，顯然目標(biāo)產(chǎn)業(yè)必須有足夠的重要性，以至于能引起公眾輿論的關(guān)注，進(jìn)而產(chǎn)生壓力促使政策修正。無論如何，在此案例中，相關(guān)因素在互動下產(chǎn)生了好的結(jié)果。
（三）案例三：2004年后的汽車產(chǎn)業(yè)政策，一個失敗案例
然而，就如Heilmann曾討論了中國大陸這種政策模式的優(yōu)點與限制，他認(rèn)為這模式雖給中國大陸政策實施提供一些實驗與糾錯的彈性空間，但這政策實驗空間的存在以及事后是否“擇優(yōu)采納”，還是一種階層式的安排，即是要依據(jù)中央是否允許而定。[21]而鄭永年則認(rèn)為情勢已有所改變，他認(rèn)為“行為聯(lián)邦制”模式的運(yùn)行會隨著時間而變化。[22]在20世紀(jì)80年代，“中央與地方官員之間形成了所謂的‘互相問責(zé)制’”，地方官員支持并推動改革，而中央藉由人事權(quán)管控干部。不過在經(jīng)歷二三十年的發(fā)展之后，情勢有所改變，80年代地方大膽創(chuàng)新而中央擇優(yōu)采納的局面不再。這可能是因為強(qiáng)人不再，地方政治創(chuàng)新缺乏政治保護(hù)。鄭永年因此認(rèn)為現(xiàn)在中央與地方呈現(xiàn)一種“互為否決”的現(xiàn)象，即中央未必認(rèn)同地方改革實驗，而地方則選擇性地執(zhí)行中央政策。近年來的改革是否會帶來改變?nèi)杂写^察。
確實，就汽車產(chǎn)業(yè)政策而言，在2004年修訂加入自主開發(fā)的目標(biāo)之后，產(chǎn)業(yè)政策尚無成功的創(chuàng)新。雖說政策形式上宣稱鼓勵自主開發(fā)，但并無實質(zhì)措施來支持。至今，在國際領(lǐng)導(dǎo)廠商大力增加在華投入的情況下，自主品牌陷入苦戰(zhàn)而其份額難以增長(見表1)。[23]國有企業(yè)與跨國汽車廠合資的外國品牌繼續(xù)主導(dǎo)中國汽車市場，其優(yōu)勢持續(xù)增長，同時中國大陸市場已成為跨國企業(yè)主要市場。而只要國企從合資企業(yè)中繼續(xù)分享利潤，它們便會缺乏學(xué)習(xí)動機(jī)，其所推動的自主品牌多半至今欲振乏力成績欠佳。
如表1所呈現(xiàn)，從2008年到2015年，中國的汽車年產(chǎn)量成長三倍，從673萬輛增至2107萬輛，而其中自主品牌的份額僅從39% 增至41%，進(jìn)展甚為有限。同時，自主品牌的成長則主要依靠它們在多用途車(utility vehicle)部分的擴(kuò)張。在此期間，它們在轎車部分的份額從26% 降至21%，而在多用途部分則是從76%降至66%。在低端市場初步達(dá)成目標(biāo)之后，自主廠商發(fā)現(xiàn)若要在轎車市場進(jìn)一步升級相對困難，因此轉(zhuǎn)而進(jìn)入非主流的多用途車市場。幸而多用途車市場的增長率是轎車市場的兩倍，使得其在整體汽車市場的份額從2008年的26%增至2015年的45%。在這期間，自主廠商轎車產(chǎn)量只增加了87%，多用途車增加360%，整體增加230%。不過，因為外資廠商也開始進(jìn)入多用途車市場，因此自主廠商在此領(lǐng)域的份額還是有所降低。
無論如何，自主廠商在多用途車領(lǐng)域的成功，無法完全補(bǔ)償它們在轎車領(lǐng)域的失敗。而若無法在轎車市場有顯著成效，則推動自主品牌的政策不可能被視為成功。因此在超趕共識的輿論壓力下，中央政府試圖有所調(diào)整，推動提升自主品牌在轎車部分的份額。然而其雖曾推出諸多政策措施，但成效極為有限，因此，2004年后的汽車產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)被歸類為失敗的案例。以下簡述一些相關(guān)政策。
在“十一五”規(guī)劃(2006?2010年)中列出的汽車工業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，如以往包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“規(guī)劃”，除了對領(lǐng)導(dǎo)廠商數(shù)目及規(guī)模的規(guī)劃外，也新加上了自主品牌比例應(yīng)超過一半的目標(biāo)。其規(guī)劃目標(biāo)是形成“1~2家年產(chǎn)200萬輛以上(其中自主品牌占50%以上)、出口量占10%以上的大型汽車生產(chǎn)企業(yè)(集團(tuán));幾家年產(chǎn)100萬輛以上(其中自主品牌占50%以上)、出口量占10%以上的骨干汽車生產(chǎn)企業(yè)”。同時，發(fā)改委在2006年對于汽車業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃意見中，也曾提出應(yīng)將國企研發(fā)能力與自主品牌成效列入績效考核之內(nèi)。雖然曾有報導(dǎo)說發(fā)改委曾將這些具體目標(biāo)列入其下一版本的汽車產(chǎn)業(yè)政策書，并曾以草稿形式征求各方意見，但最終并未公布，想來是因為對于主要國企而言，目標(biāo)顯然難以達(dá)到。
或許因為以往具體的汽車產(chǎn)業(yè)“規(guī)劃”難以落實，“十二五”規(guī)劃(2011?2015年)中對于汽車業(yè)就沒有如以往的提出規(guī)劃，只有第九章“改造提升制造業(yè)”中，僅一般性的提及“汽車行業(yè)要強(qiáng)化整車研發(fā)能力，實現(xiàn)關(guān)鍵零部件技術(shù)自主化，提高節(jié)能、環(huán)保和安全技術(shù)水平”，另外在要扶植的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中列入了新能源汽車，這成為日后的發(fā)展重點。
因此，“十一五”規(guī)劃要將汽車業(yè)自主品牌份額提升至一半的計劃未能達(dá)成。其實這規(guī)劃原本就缺乏可具體實現(xiàn)的細(xì)節(jié)措施。其中涉及不同領(lǐng)域，包括能源、都市交通、空氣污染與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，以及如何促使與外資合資的國企去推動自主品牌。自主品牌的困境已經(jīng)清楚顯示這目標(biāo)并不易達(dá)成。
2009年初，為了因應(yīng)金融危機(jī)與不景氣，國務(wù)院發(fā)布了《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，這顯然是一個因應(yīng)不景氣的短期刺激性計劃。主要措施為短期內(nèi)減免小型汽車購置稅與補(bǔ)助小型汽車下鄉(xiāng)等鼓勵消費的作為，這些刺激措施已于2010年底結(jié)束，然而一般認(rèn)為其對扶植自主廠商而言，僅帶來短期而非長期的效果;除此之外，該文件仍重復(fù)以往的鼓勵重組、支持自主創(chuàng)新政策性宣示。中央政府為了改善情況也一直要求跨國企業(yè)與中方合資者分享技術(shù)，尤其是電動車相關(guān)技術(shù)。
或許為了另尋提高自主品牌的途徑，2008年以來，官方產(chǎn)生了讓合資企業(yè)成立“合資自主品牌”的要求，雖說這一要求并未明文列于正式政策文件中。因為跨國企業(yè)預(yù)料到中國汽車市場將持續(xù)成長，在先進(jìn)國汽車市場成長幾近停滯之際，中國市場成為跨國汽車企業(yè)競逐的焦點，因此它們近年來在中國多計劃大幅擴(kuò)充產(chǎn)能。而當(dāng)它們?yōu)榇讼虬l(fā)改委提出擴(kuò)產(chǎn)申請時，官方則提出建立“合資自主品牌”與新能源車(包括電動車與混合電動車)的要求，成為核準(zhǔn)申請案的未成文條件。至2013年，幾乎所有主要的汽車公司都設(shè)法符合了這些要求，因而獲得了擴(kuò)產(chǎn)許可。然而這一政策并未能達(dá)到預(yù)期目的。[24]
合資企業(yè)的外資方與中方伙伴以推動“合資自主品牌”的方式，來共同回應(yīng)中國政府提高“自主品牌”比例的要求。這“合資自主品牌”的知識產(chǎn)權(quán)屬于合資企業(yè)所有，并有專屬的銷售管道和標(biāo)識。[25]不過，這政策不單未達(dá)到原先的政策目標(biāo)，更產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。可預(yù)期的方面來說，跨國企業(yè)多引進(jìn)過時的技術(shù)及較低階的車型，將其定位于其自身核心品牌與中國自主品牌之間，而這些低價低階小型車，反而進(jìn)一步擠壓躋身于低階市場的中國大陸自主品牌的空間，并增加了品牌車型和銷售網(wǎng)點數(shù)量，使得中國汽車產(chǎn)業(yè)更為復(fù)雜化。
“合資自主品牌”被允許列入“自主品牌”，難免引起其是否真為“自主”之質(zhì)疑。[26]對于合資的中方國企而言，“合資自主品牌”恐分散了他們開發(fā)自主品牌的資源，甚至被認(rèn)為是用此來充當(dāng)其作為國企被要求提高自主品牌的業(yè)績。[27]跨國企業(yè)另一種因應(yīng)政策的方式是創(chuàng)建合資品牌的電動車——電動車是政府大力推動的對象——但此方面進(jìn)展很有限。2012年，所有的“合資自主品牌”只占中國大陸乘用車總銷量的1.3%。[28]
一般認(rèn)為近年來效益較好的中國大陸自主汽車廠商，應(yīng)包括民營的長城與吉利公司，他們依靠產(chǎn)品升級得以在激烈的競爭中拓展并獲利。長城公司以專注經(jīng)營SUV的利基市場而逐步發(fā)展起來。浙江的吉利也是專注于特定品牌并努力升級，并且于2010年并購了瑞典的Volvo，逐步穩(wěn)健發(fā)展。然而，民營企業(yè)是否能因效益好而得到政策的優(yōu)惠，或至少享受與國企相當(dāng)?shù)拇?有論者表示懷疑，例如，吉利申請與其購進(jìn)的沃爾沃合資在大陸建廠生產(chǎn)，經(jīng)三年才得到核準(zhǔn)，所費時間遠(yuǎn)大于一些國企的新合資案。[29]此外，跨國合資企業(yè)近年來則幾無阻礙地大幅擴(kuò)大在大陸的生產(chǎn)規(guī)模。[30]
在新的產(chǎn)業(yè)政策思維中，新能源車照理是中國自主汽車業(yè)能借機(jī)重新出發(fā)的領(lǐng)域。然而，至今為止此方面的政策可說缺乏一致性與成效。它與其他相關(guān)領(lǐng)域以及不同區(qū)域的相關(guān)政策缺少協(xié)調(diào)，例如不同區(qū)域的都市交通、區(qū)域發(fā)展、能源與環(huán)保政策等。有些城市為了控制堵塞而限制汽車牌照數(shù)目的措施，會有利于高價外資品牌而非本地自主品牌。同時，為促進(jìn)新能源汽車而提供的補(bǔ)貼措施，則因負(fù)面消息頻出而引發(fā)爭議。[31]
簡言之，2004年之后的汽車產(chǎn)業(yè)政策缺乏成效。推動“合資自主品牌”政策可能主要帶來負(fù)面作用，而要將自主品牌的市場份額提高到一半的政策目標(biāo)未能達(dá)成，同時推動新能源車產(chǎn)業(yè)的努力也乏善可陳。為什么2004年之前的汽車產(chǎn)業(yè)政策可以成功，但在之后卻變得缺乏成效?
在2004年之后，政策環(huán)境顯然發(fā)生了變化。如鄭永年所言，之前從1980年代起，中央容許地方在政策上進(jìn)行創(chuàng)新實驗，而后擇優(yōu)采納，即為“互相問責(zé)”的模式。他認(rèn)為近來“行為聯(lián)邦制”互動模式已有所改變，形成中央與地方“互為否決”的狀況。確實在2004年后，相關(guān)的汽車產(chǎn)業(yè)政策措施，缺乏創(chuàng)新、協(xié)調(diào)與效益，以至于原先目標(biāo)并未達(dá)成，同時也未見新的如何實現(xiàn)目標(biāo)的政策計劃。這顯示筆者所提出的“超趕共識監(jiān)督下的產(chǎn)業(yè)政策模式”，較能適用于“行為聯(lián)邦制”有效運(yùn)行的時期與情況，而非適用于其未能有效運(yùn)行時期。
此外，在此時期，產(chǎn)業(yè)環(huán)境也較不利于產(chǎn)業(yè)政策的有效施行。自主品牌在打入原受忽視的低端小型車市場之后，在進(jìn)一步升級上遇到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因為中高階市場早已被外資品牌占領(lǐng)。在此部分地方政府能著力的空間甚為有限。再則，國際新能源車產(chǎn)業(yè)仍在發(fā)展中，其技術(shù)與發(fā)展路徑并不明朗，更造成政策擬定上的困難。不過，仍有些企圖心較強(qiáng)的廠商自行嘗試新的升級與發(fā)展方向，包括并購海外成車與零組件廠商，如浙江吉利汽車并購瑞典的Volvo汽車公司，浙江萬向公司并購海外零部件及電動車公司等，此外也有些自主品牌專門經(jīng)營轎車之外的市場，如近年成長快速的SUV 利基市場，而已有初步成果。[32]
即如以往，中央政府似受制于它擁有的政策工具，其最重要的工具就是審批權(quán)，因此仍在這上面著墨——其最有資格要求外資企業(yè)生產(chǎn)電動車，甚至要其幫助中方伙伴發(fā)展“合資自主品牌”。實際上至此時，中國市場已經(jīng)成為全球跨國汽車公司最主要戰(zhàn)場，它們必須全力以赴，因而進(jìn)一步壓縮自主品牌的空間。而合資企業(yè)中的中資國企，分享了合資企業(yè)的利潤，難免缺乏發(fā)展自主品牌的動力，如此更限制了產(chǎn)業(yè)政策的空間。[33]未來的發(fā)展則仍待觀察。
四、未來趨勢：從多層級走向兩層級模式？
當(dāng)2013年新一任政府接手之后，即發(fā)布了影響廣泛的改革方案，計劃改變以往地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，限制地方推動投資的權(quán)限，以減少剩余產(chǎn)能，并注重環(huán)境保護(hù)與民生議題等。在此，本文所關(guān)注的是，此次改革會如何影響中國的產(chǎn)業(yè)政策模式，是否會從多層級走向兩層級模式?這發(fā)展趨勢雖有待觀察，但是在此或可做些初步的探討。
實際上，至今已經(jīng)出現(xiàn)一些兩層級產(chǎn)業(yè)政策模式的案例。一般而言，這些案例可分為兩類型：一是具有特殊的產(chǎn)業(yè)特性，如高速鐵路，電力，通訊，航空運(yùn)輸，飛機(jī)制造，煉油等;一是涉及高度優(yōu)先發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)，包括高科技及其他尖端產(chǎn)業(yè)——這些對地方政府來說可能門坎過高而難以涉足。
其中高速鐵路無疑是近年來產(chǎn)業(yè)政策最成功的案例，而它顯然是一個兩層級模式。當(dāng)時中央的鐵道部清楚集中地握有權(quán)力，直接管理鐵路公司，并直接面對少數(shù)幾家外國供應(yīng)廠商、國內(nèi)幾家相關(guān)生產(chǎn)性國企，以及國內(nèi)廣大的消費者。如此的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)甚為獨特，因此經(jīng)驗也難以適用于其他產(chǎn)業(yè)。
此外，中國在此時已成功建立起成熟的中等技術(shù)產(chǎn)業(yè)，亟待升級進(jìn)入下一個階段。中央政府計劃全面推動產(chǎn)業(yè)升級，規(guī)劃進(jìn)入諸多較高階的產(chǎn)業(yè)。有些部門，如因特網(wǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)出現(xiàn)民營的國家冠軍企業(yè)，如阿里巴巴與騰訊等。不過值此階段，中國越來越接近世界尖端，因而與先進(jìn)國家的競爭越趨激烈，因此可能需要由中央政府來主持產(chǎn)業(yè)政策，集中運(yùn)用全國的稀缺資源來推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如清華紫光集團(tuán)，原屬清華大學(xué)，于2010年與一私企合并，進(jìn)而開啟了一系列大規(guī)模境內(nèi)外的并購行為，顯然以建立一高科技集團(tuán)為目標(biāo)。同時，中央政府也宣布了產(chǎn)業(yè)升級的計劃，包括如《中國制造2025》計劃。
《中國制造2025》計劃仍然著眼于制造業(yè)，尤其是裝備制造業(yè)，而且是由工業(yè)與信息化部帶頭負(fù)責(zé)。該計劃擬發(fā)展制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)、智能制造、工業(yè)強(qiáng)基、綠色發(fā)展、高端裝備創(chuàng)新等五大工程;而具體擬大力推動的重點產(chǎn)業(yè)包括：新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)控機(jī)器人、航空航天裝備、海洋工程裝備、先進(jìn)軌道交通裝備、新能源車、電力裝備、農(nóng)機(jī)裝備、新材料、生物醫(yī)藥及器械。這規(guī)劃參照了德國《工業(yè)4.0》計劃，宣稱將推動中國轉(zhuǎn)型，從“世界工廠”轉(zhuǎn)型為“世界創(chuàng)新”。中央政府也于2015年8月發(fā)布政策文件，提出對于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見，指出將改革國資委，改變其管理國企的方法。[34]這些舉措皆顯示中央政府正試圖尋求一個新的產(chǎn)業(yè)政策模式。
本文此處所關(guān)切的議題是中央-地方之間的分工關(guān)系是否會改變，產(chǎn)業(yè)政策模式是否會從多層級模式轉(zhuǎn)型到兩層級模式?若答案是肯定的話，那如何解決協(xié)調(diào)各方的問題?兩層級模式是否能有成效?這些皆為復(fù)雜困難的議題，雖說前所提及的如高鐵案例等，顯示中央政府試圖直接掌控產(chǎn)業(yè)政策，然而中國龐大的規(guī)模所必然帶來的協(xié)調(diào)與監(jiān)督的問題，向來不易解決，此次也未必能有所不同。而若協(xié)調(diào)與監(jiān)督問題得不到有效處理，則可能意味著產(chǎn)業(yè)政策的施行“在事后”仍會是一個多層級模式，例如2017年起，多處地方政府開始與企業(yè)合作，投入巨資建設(shè)半導(dǎo)體工廠。[35]這部分未來的發(fā)展仍尚待觀察。
五、結(jié)語
若與其他東亞經(jīng)濟(jì)體相比較，中國政府無疑也顯現(xiàn)出相類似的發(fā)展取向。然而由于兩者在規(guī)模上的差距，因此在產(chǎn)業(yè)政策模式上有相當(dāng)?shù)牟町?。東亞經(jīng)濟(jì)體實施產(chǎn)業(yè)政策時，皆采取中央政府直接負(fù)責(zé)的兩層級模式，而在龐大的中國則是采中央與地方分工的多層級模式，這也可說是一種中國特色了。一般而言，在中國產(chǎn)業(yè)政策模式中，中央政府負(fù)責(zé)擬定政策并監(jiān)督地方政府，而地方政府則負(fù)責(zé)執(zhí)行。在此情況下，中央政府不易取得產(chǎn)業(yè)真實的信息，因而所擬定的政策之可行程度不一。地方政府可能具有推動地方發(fā)展的動力，但未必與國家整體發(fā)展目標(biāo)相一致。中央與地方的關(guān)系一向復(fù)雜，因此中國施行產(chǎn)業(yè)政策的方式多是復(fù)雜的多層級模式。
本文檢討了幾個不同的產(chǎn)業(yè)案例。首先，鋼鐵產(chǎn)業(yè)可說是典型的成熟產(chǎn)業(yè)，而中國鋼鐵業(yè)近年來持續(xù)呈現(xiàn)高度競爭而又產(chǎn)能過剩的狀況，問題部分源于地方政府的地方保護(hù)主義，這顯示中央政府其實常因此難以控制地方的投資。第二個案例是2004年的汽車產(chǎn)業(yè)政策，即當(dāng)時因各種因素皆能互相配合，使得汽車產(chǎn)業(yè)政策成功做出改善修正。第三個案例則是2004年之后的汽車產(chǎn)業(yè)政策，這是一個失敗的案例，中央與地方政府的關(guān)系產(chǎn)生變化，新的政策環(huán)境較不利于地方實驗，加之較為艱難的產(chǎn)業(yè)條件，使得促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步升級的產(chǎn)業(yè)政策至今未能有好的成效。不過，這并不意味在未來情況不可能有所改變。如果社會的超趕共識輿論持續(xù)發(fā)揮壓力，有可能會促使相關(guān)單位試圖尋找新的政策方案，以推動汽車產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步升級。
第四類案例則涉及另一種可能的政策方向，即中國產(chǎn)業(yè)政策模式可能在未來轉(zhuǎn)向兩層級模式。這可能是源于中央政府認(rèn)為下一階段的重點產(chǎn)業(yè)門坎更高，必須在中央層級集中稀缺資源來推動。然而，在中國特殊的“中央-地方”關(guān)系結(jié)構(gòu)下，如何解決協(xié)調(diào)與監(jiān)督的問題將仍會是艱巨的挑戰(zhàn)。無論如何，這一發(fā)展趨勢值得持續(xù)關(guān)注。
簡言之，中國多層級產(chǎn)業(yè)政策模式的有效性，是依據(jù)中央與地方政府互動的有效性而定。筆者基于2004年之前的政策演變所得出的“超趕共識監(jiān)督下的產(chǎn)業(yè)政策模式”，在近年來的變化中并未得以完全實現(xiàn)。這或是因為如鄭永年所言，政策環(huán)境已有所改變。然而，這或許也是因為此產(chǎn)業(yè)政策模式需要較長的時間來凝聚共識，然后才能起到監(jiān)督與推動作用，因此未來仍可能有進(jìn)一步發(fā)展，尚待觀察。
本文刊于《文化縱橫》2018年4月刊，原題為：“多層級模式：中國特色的產(chǎn)業(yè)政策”，限于篇幅，注釋刪除。
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